Dette betyr endringene i smitte­vern­loven

Torsdag stemte et flertall på Stortinget, bestående av regjeringspartiene Ap og Sp med støtte fra Høyre, for en endring i smittevernloven. Lovendringen innebærer at regjeringen snart kan innføre isolering, smittekarantene og andre begrensninger i bevegelsesfriheten ved et alvorlig utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom.

Det er Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) som bestemmer hvilke sykdommer som settes på lista over allmennfarlige smittsomme sykdommer. Det skjer etter anbefalinger fra Folkehelseinstituttet (FHI) og Helsedirektoratet. På lista er for eksempel difteri, kikhoste, meslinger, Mpox (apekopper) og rabies.

Lovendringen har møtt stor motstand, både hos politikere, jurister og folk flest. I høringsrunden mente FHI at det ikke var behov for en ny paragraf. Aviser som VG, Aftenposten og Dagbladet har på lederplass vært kritiske til lovendringen fordi de mener den blant annet bryter med fundamentale prinsipper om demokratisk kontroll.

Men stemmer det at Stortinget mister all makt over isolasjon- og karanteneregler ved en ny pandemi?

Hva er nytt?

Argumentet for å endre smittevernloven har blant annet vært at endringen er nødvendig for å sikre hjemler slik at regjeringen raskt skal kunne håndtere fremtidige helsekriser. Under pandemien ble det benyttet midlertidige lover, men ønsket er at man nå skal være mer forberedt ved eventuelle nye pandemier.

I den nye paragrafen vil det nå stå «kongen» og ikke «kongen i statsråd». Dette har flere reagert på, fordi avgjørelser da kan delegeres til underordnede organ som for eksempel Helsedirektoratet, uten innblanding fra et departement. Det overliggende departementet og statsråden vil like fullt være ansvarlig for organet, og må svare til Stortinget.

De nye endringene innebærer at regjeringen har fått en hjemmel til å i forskrift gi regler om smittekarantene, slik som under pandemien. Det forklarer professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, Anne Kjersti Befring, som blant annet underviser i helserett.

– Smittekarantene kan kun benyttes når det er nødvendig for å begrense spredning av allmennfarlig smittsom sykdom – og vil være begrenset til noen dager, altså så mange dager det er fare for smittespredning, sier Befring til Faktisk.no.

Den nye lovparagrafen gjelder ikke for spesifikke sykdommer, men for alle «allmennfarlige smittsomme sykdommer». Den tidligere lovteksten var midlertidig og gjaldt bare for covid-19. Nå er den gjort permanent, og skal gjelde alle sykdommer som HOD har satt på listen over «allmennfarlige smittsomme sykdommer».

Erna Solberg avviste kritikken

Før lovendringen ble banket gjennom i Stortinget for andre gang, og dermed vedtatt, var det flere representanter som benyttet anledningen til å ta ordet fra talerstolen. En av dem var Høyres Erna Solberg, som var statsminister da koronapandemien traff landet for alvor i mars 2020, og som nå stiller seg bak lovendringen.

– Stortinget kan når som helst, med simpelt flertall, trekke fullmakten tilbake eller gi regjeringen pålegg om hvordan den skal benyttes. Det gjorde da også Stortinget ved en anledning under pandemien vi nylig har lagt bak oss, sa Solberg i stortingssalen torsdag 4. januar.

Men stemmer det Solberg sier?

Opp til flertallet på Stortinget

Ja, mener Eirik Holmøyvik. Han er professor i rettsvitenskap på Universitetet i Bergen (UiB), og utredet de rettslige rammene for myndighetenes håndtering av koronapandemien for Koronakommisjonen.

Under pandemien hjalp han også Stortinget med å utrede jussen rundt regjeringens fremleggelse av koronaloven, og regjeringen med å utrede hvordan valgloven kunne tilpasses smitteverntiltakene i forbindelse med stortingsvalget i 2021. Han var også redaktør for og medforfatter av boka «Kriseregulering – lovgivning under koronakrisen» (utgitt 2023).

– Solberg har rett, vel og merke så lenge regjeringen ikke har flertall på Stortinget, forklarer Holmøyvik.

Med dette mener Holmøyvik at Stortingets flertall til enhver tid kan overstyre regjeringen, enten ved å fatte et lovvedtak som fraviker eller opphever forskriften, eller ved å endre eller oppheve regjeringens fullmakt i smittevernloven til å gi forskrifter.

Dette er prinsippet vi kjenner som parlamentarisme, som er styresettet Norge har. Enkelt forklart: En regjering kan når som helst tvinges til å gå av hvis flertallet på Stortinget krever det.

All makt i denne sal?

Men ikke alle er enige i at det vil være grei skuring hvis Stortinget en gang i fremtiden skulle være uenig med en regjering som innfører regler for karantene og isolasjon ved en farlig pandemi, slik den vedtatte paragrafen gir regjeringen lov til.

Verdens helseorganisasjon (WHO) kan erklære en sykdom som en internasjonal helsekrise. For eksempel ble apekopper erklært som en internasjonal folkehelsekrise i fjor sommer.

Morten Walløe Tvedt er professor i rettsvitenskap ved Handelshøgskolen Innlandet og har markert seg som en av de skarpeste kritikerne av lovendringen, blant annet fordi han frykter at WHO kan påvirke Norges beslutninger.

– Min viktigste innvendig til lovforslaget er at sammenhengen til reglene i WHO som delvis er i kraft, og som er gjenstand for hemmelige forhandlinger, ikke løftes frem for Stortinget slik at de folkevalgte kan se denne lovendringen i den store sammenhengen den vil bli en del av, sier Tvedt.

Professor Befring på den andre siden sier at den nye endringen ikke har noe med WHO å gjøre:

– Det er i dag hjemler i flere lover for den internasjonale helseavtalen (IHR). Den gir anbefalinger og det slås fast at alle statene er suverene. Det er rett og slett usannsynlig at 196 land – som USA, Kina, Russland, Storbritannia og Tyskland – vil avgi suverenitet til WHO. I den reviderte versjonen står det fortsatt at dette er anbefalinger, selvfølgelig, noe annet ville vært oppsiktsvekkende.

Eirik Holmøyvik ved UiB poengterer at WHO gir anbefalinger, ikke pålegg. Han sier at det ikke er slik at Norge gir fra seg makt.

– Ikke etter det nåværende IHR-regelverket (International Health Regulations, 2005). Dette regelverket er tydelig på at WHO bare kan gi anbefalinger, og ikke pålegg til medlemsstatene. Artikkel 18 i IHR gir WHO fullmakt til å gi statene «recommendations» om smitteverntiltak, noe som altså ikke er bindende pålegg.

Han sier videre at når stater utarbeider folkerettslige avtaler som dette, er de veldig nøye med ordlyden.

– Hadde statene ment at WHO kunne gi bindende pålegg, så ville det kommet frem av ordlyden. For IHR er det helt klokkeklart at WHO ikke kan gi pålegg til medlemsstatene, sier han.

For omstendelig?

– Den vedtatte endringen betyr også at Stortinget får begrenset mulighet til å gripe inn hvis de synes Helsedirektoratet går for langt. Det er et demokratisk problem, sier Morten Walløe Tvedt.

Til Faktisk.no forklarer Tvedt at stortingsflertallet kan oppheve loven eller bruke den alminnelige instruksjonsretten til å instruere regjeringen om å endre en forskrift Stortinget mener går for langt.

– Men en lovendring krever simpelt flertall to ganger i Stortinget, med minst tre dagers mellomrom. I statsretten kaller vi det lovvedtak, og ikke simpelt flertall slik Solberg sier, forklarer Tvedt.

Dette mener Tvedt er en for omstendelig prosess dersom Stortinget skulle ønske å få stoppet et såpass inngripende tiltak som innføring av karantene og isolasjon vil være, og at det heller ikke er trolig at Stortinget i en helsekrisesituasjon vil oppheve en lov som gir hjemmel til isolasjon og karantene. Han mener den midlertidige koronaloven som gjaldt tidlig i 2020 var mer demokratisk.

Stortinget som sikkerhetsventil

Koronaloven ble vedtatt under unntakstilstanden våren 2020, og ga regjeringen midlertidig rett til å endre lover i forskrift under pandemien uten å legge frem lovforslag for Stortinget. I lovens paragraf 5 sto det tydelig at en tredjedel av Stortinget kunne be regjeringen om å oppheve forskrifter eller deler av forskrifter de ikke var enige i.

– I koronaloven hadde Stortinget en adgang til å oppheve en forskrift i de to månedene den var i kraft i 2020. Denne muligheten fungerte som en demokratisk sikkerhetsventil. En tredjedel av Stortinget kunne oppheve en forskrift hvis de mente at helsemyndighetene gikk altfor langt i å stoppe en sykdom, sier Tvedt.

SV, Frp og Rødt foreslo en lignende «sikkerhetsventil» i den nye paragrafen, men ble nedstemt av Stortinget.

– Systemet nå er at forskriften først vedtas og deretter kan Stortinget søke å få den opphevet ved å bruke den alminnelige instruksjonsretten. Stortinget kan altså ikke nekte Helsedirektoratet å innføre bestemmelser, sier Tvedt.

Professor Anne Kjersti Befring er uenig i påstanden om at man mister Stortinget som en kontrollfunksjon.

– Denne bestemmelsen innebærer ingen derogasjon slik koronaloven var og beredskapsloven er. Bruken av denne hjemmelen kan selvfølgelig kontrolleres av Stortinget ved at helseministeren stilles ansvarlig. Da den ble benyttet under koronapandemien var det lite kontroversielt med smittekarantene i eget hjem. Bestemmelsen innebærer heller ikke en adgang til å benytte tvang, sier hun.

Skjenkeforbudet nedstemt i 2021

Koronaloven gjaldt bare noen få måneder, og ble opphevet allerede 27. mai 2020. Da forsvant også sikkerhetsventilen som gjorde at så lite som en tredjedel av Stortinget kunne bremse regjeringen. Etter dette var det blant annet smittevernloven som ga regjeringen hjemmel, eller lov til, å innføre de ulike tiltakene.

Betyr det at Stortinget har vært helt uten kontroll siden dette?

Nei. Det er dette Erna Solberg er inne på når hun sier at Stortinget ved en anledning gikk imot regjeringen under pandemien. I januar 2021 gikk nemlig et flertall på Stortinget inn for å oppheve det nasjonale skjenkeforbudet. Forslaget ble vedtatt mot regjeringens og helsemyndighetenes ønske.

Omtrent samtidig vedtok Stortinget et anmodningsvedtak med 20 tiltak som førte til at regjeringen måtte justere kurs.

I noen tilfeller kan det også være tilstrekkelig at stortingsflertallet truer med et anmodningsvedtak for at regjeringen lytter, sier Holmøyvik og viser til et konkret eksempel om karantenehotell.

Regjeringen er riktignok ikke direkte bundet av Stortingets anmodningsvedtak. Jusprofessor Eirik Holmøyvik ved UiB forklarer:

– Det fremste politiske maktmiddelet Stortinget har er såkalte anmodningsvedtak, som er en politisk instruks fra stortingsflertallet til regjeringen. Selv om anmodningsvedtak ikke er juridisk bindende for regjeringen, vil en regjering utsette seg for mistillit dersom den ikke følger opp anmodningsvedtaket.

I praksis strekker regjeringer seg langt i å følge opp anmodningsvedtak, og kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget fører kontroll med oppfølgingen.

– Stortinget vil kunne bruke slike maktmidler overfor en forskrift etter den nye paragraf 4-3a, sier Holmøyvik.

Overdrevet diskusjon?

Skjenkeforbudet var hjemlet i smittevernlovens paragraf 4-1, som gir et kommunestyre eller Helsedirektoratet rett til å innføre møteforbud, stenging av blant annet skoler, barnehager, bedrifter og arbeidsplasser og andre pålegg for å forebygge eller motvirke en allmennfarlig sykdom.

Paragrafen sier også at personer kan isoleres, men i motsetning til den nye paragrafen gjelder dette bare for sju dager av gangen. Denne paragrafen har eksistert siden 1994, og gjelder fremdeles.

Dette gjør at jusprofessor Eirik Holmøyvik mener diskusjonen om den nye endringen i smittevernloven er overdrevet:

– Per i dag trenger man ikke gå via Stortinget i det hele tatt. Man trenger egentlig ikke å gå via regjeringen engang, fordi kompetansen etter paragraf 4-1 ligger til kommunene lokalt og Helsedirektoratet nasjonalt. Så når den nye paragrafen legger kompetansen til kongen, altså regjeringen, så er den på en måte tryggere enn det vi allerede hadde, sier Holmøyvik.

Holmøyvik begrunner dette med at ansvaret for å isolere noen legges til et organ som Stortinget kontrollerer direkte, nemlig regjeringen.

– Dette er i motsetning til dagens situasjon: Verken kommunene eller Helsedirektoratet er under Stortingets direkte kontroll, selv om gjeldende statsråd må svare for det underliggende organet, utdyper Holmøyvik.

Også professor Befring ved UiO mener at Stortingets kontroll nå tvert imot styrkes. Hun sier, som Holmøyvik, at vi allerede har en slik hjemmel i loven, men at den er lagt til kommunene og til Helsedirektoratet.

– Når regjeringen får denne hjemmelen betyr det at Stortingets muligheter for kontroll styrkes, både hvordan den brukes og om den delegeres, sier hun.

Kongen eller Kongen i statsråd

Men professor Morten Walløe Tvedt er ikke enig i at det er en god ting at den nye paragrafen legger makten til «Kongen».

– Det som hadde sikret demokrati og maktfordelingsprinsippet i paragraf 4-3a, hadde vært om myndigheten ble lagt til «Kongen i statsråd».

Når det står «Kongen» alene, slik det ble bestemt nå, kan altså avgjørelser delegeres til departementet og andre underordnede organ, som for eksempel Helsedirektoratet. Tvedt mener at flere typer av argumenter, som hensynet til barn og unges psykiske helse, eldres velvære, næringsliv, utdanning og kultur, kommer frem i beslutningsprosessen når andre enn bare helsemyndighetene skal bestemme.

– Når regjeringen eller Stortinget fatter beslutninger, vil vanligvis flere typer argumenter komme frem, enn hvis bare helsedirektøren skal fatte en beslutning. Det er viktig å se smittevern i et mer helhetlig bilde, sier Tvedt.

Han mener også at det er en betydelig forskjell i innholdet mellom paragraf 4-1 og den nye paragraf 4-3a.

– Hvis en sammenligner ordlyden i smittevernlovens paragraf 4-1 og nye 4-3 a, så stiller 4-1 et vilkår om at tiltak som isolasjon må være «nødvendig for å forebygge». Det vilkåret er ikke gjentatt i 4-3 a, sier Tvedt, som mener at denne forskjellen gjør at listen ligger litt lavere for å pålegge isolasjon etter paragraf 4-3a enn etter 4-1.

Han mener tidsbegrensningen i paragraf 4-1 er viktig, i lys av begrunnelsesplikten i smittevernloven paragraf 1-5:

– Hver gang det fattes nytt vedtak for sju dager etter paragraf 4-1, må det begrunnes hvorfor isoleringen er nødvendig, og det må gjøres av avveining av helhetlige samfunnsmessige hensyn, ikke bare smittevernhensyn. I den nye paragraf 4-3a er det ingen tidsbegrensning for hvor lenge isolasjon, karantene eller andre begrensninger i bevegelsesfriheten skal kunne gjelde, påpeker Tvedt.

– Proposisjonen der regjeringen foreslo loven til Stortinget diskuterer i liten grad hva som er «andre begrensninger i bevegelsesfriheten». Dette gjør myndigheten etter paragraf 4-3a veldig vid og ubestemt, fremhever Tvedt.

Men denne tolkningen er jusprofessor Befring helt uenig i.

– Bestemmelsen i smittevernloven § 4-1 går lengre enn 4-3 a, og ikke motsatt. 4-3 a kommer ikke til anvendelse før i svært alvorlige situasjoner, og innebærer ifølge smittevernloven § 1-5 det ikke kan benyttes smittekarantene i hjemmet utover det som er nødvendig og forholdsmessig. Høyesterett har i de sakene vi har hatt alltid trukket inn nødvendighetsvilkåret, uavhengig av om dette er gjentatt i bestemmelsen, sier Befring.

Loven skal revideres

På sikt skal regjeringen foreta en helhetlig revisjon av smittevernloven. Professor Holmøyvik ved UiB mener at det er da man kan snakke om smittevernloven opp mot demokratiet.

– Helt siden 1994 har regjeringen kunnet bruke en paragraf som gjør at de ikke trenger å gå veien om Stortinget for å gi seg selv nye fullmakter i en krisesituasjon. Når man skal se på loven som helhet, ikke bare en enkeltparagraf, kan man snakke om hva som eventuelt er et demokratisk problem, sier han.

Professor Tvedt sier til Faktisk.no at det blir feil å vente på en revisjon, og at man må ha demokratiperspektivet med for hver lovendring som vedtas, også endringen som ble vedtatt av Stortinget forrige uke.