Vil gene­ral­di­rek­tøren i WHO få mer myndighet over Norge?

I forbindelse med forhandlinger om nye, internasjonale helseregler advares det om at verdens fremtidige helselover forhandles i lukkede rom.

Det foregår nå to parallelle forhandlinger i WHO for å styrke den samlede globale helseberedskapen.

I en kronikk publisert først på Rett24 og deretter i Nettavisen, advares det mot at verden ikke får vite hva som foregår, og at mange av forslagene som har kommet opp er svært inngripende.

Det er Morten Walløe Tvedt, førsteamanuensis ved Institutt for rettsvitenskap, filosofi og internasjonale studier på Høgskolen i Innlandet, som har skrevet kronikken, hvor vi blant annet kan lese:

Forslag til revidert IHR innebærer at én person, direktøren i WHO, alene skal kunne pålegge Norge å stenge skoler, butikker, restauranter – arbeidsplasser for personer som en antar er smittet, innføre strenge kontrolltiltak på grensene til Sverige og pålegge oss og alle medlemsland vaksinasjon med en helt ny og lite utprøvd vaksine, som WHO selv har godkjent.

Faktisk.no har fått en rekke henvendelser fra folk som lurer på om det stemmer at generaldirektøren i WHO i fremtiden kan pålegge Norge strenge restriksjoner.

Det skal vi se nærmere på i denne saken.

Forhandler om endringer i eksisterende regelverk

Det internasjonale helsereglementet (IHR) er et internasjonalt regelverk som administreres av Verdens helseorganisasjon. Formålet er å forebygge og motvirke smittsomme sykdommer som kan spre seg på tvers av landegrenser.

Regelverket skal sikre en internasjonal koordinert oppfølging, men skal også sørge for at myndigheter ikke iverksetter begrensninger på internasjonale reiser og handel. IHR ble først vedtatt i 1969, men er revidert flere ganger. Sist i 2005, etter Sars-utbruddet. WHO legger ut dokumenter i prosessen her.

I tillegg forhandles det om en ny pandemiavtale. Det vil være prinsipper og retningslinjer for håndtering av en pandemi. Det er satt ned et forhandlingsorgan for dette formålet, og det blir lagt ut rapporter fra disse møtene her. Selve forhandlingene er ikke tilgjengelige på nettsiden, bortsett fra åpning og avslutning på møtene.

Ønsker endringer etter erfaringer fra pandemien

Det er erfaringene fra covid-19-pandemien som er bakgrunnen for at WHO og medlemslandene mener det er nødvendig å styrke det internasjonale regelverket.

WHO skriver at kjernen i den foreslåtte avtalen er behovet for å sikre likeverdig tilgang til verktøyene som trengs for å forhindre pandemier. Det kan være vaksiner, verneutstyr, informasjon og ekspertise, i tillegg til helsehjelp til alle mennesker.

Begge prosessene skal være ferdig i mai 2024. Medlemslandene til WHO skal møtes til flere forhandlingsmøter i året som kommer. I kronikken til Walløe Tvedt etterlyses det åpenhet fra disse diskusjonene, blant annet ønsker han å vite hva Norge mener.

Ut i fra de dokumentene som er tilgjengelige, kan vi se at det er kommet inn en rekke forslag fra ulike land om endringer i IHR.

Men om disse forslagene faktisk blir vedtatt, er en helt annen sak.

– Lite sannsynlig

Det som foreligger nå, er bare forslag, og ikke noe som er vedtatt, understreker professor ved Det juridiske fakultetet på Universitetet i Bergen, Eirik Holmøyvik. Han mener at det ikke er sannsynlig at medlemsstatene vil godta forslagene slik de ser ut nå.

– Men kan det virkelig bli slik at én person i WHO skal kunne pålegge Norge så strenge restriksjoner?

– Nei, det er lite sannsynlig at statene vil gå med på at WHO får makt til å pålegge medlemsstatene bestemte smitteverntiltak. Det vil være en nokså radikal endring av IHR, og mange stater er restriktive med å godta overnasjonal styring, sier Holmøyvik.

Professoren forklarer at IHR er folkerettslig bindende for Norge. Det betyr at styresmaktene er pliktig til å følge regelverket. Dette gjelder vel og merke kun de tilfellene der IHR gir innbyggerne bedre rettigheter enn den norske smittevernloven, presiserer professoren:

– Derfor kan ikke styresmaktene bruke IHR for å pålegge innbyggerne strengere plikter enn det som følger av smittevernloven, forklarer han.

Holmøyvik opplyser at det ikke er uvanlig at forhandlinger om internasjonale avtaler skjer i lukkede rom.

– Et annet spørsmål er om den norske regjeringen bør holde sine forhandlingsposisjoner hemmelige. Her synes jeg Tvedt reiser et viktig spørsmål. Når det er sagt, kan opposisjonen på Stortinget når som helst spørre statsråden om status i forhandlingene, om Norges posisjon og om regjeringens syn på hvilke fullmakter WHO bør ha. Dersom en stortingsrepresentant spør, plikter statsråden å svare, sier Holmøyvik.

Forslag om å endre ordlyd

I en e-post til Faktisk.no skriver kronikkforfatter Morten Walløe Tvedt at det er ordlyden som gjør at han tolker forslaget slik at generaldirektøren alene kan pålegge Norge strenge tiltak.

– I teksten til IHR brukes «Director General» (generaldirektør) til å angi hvem som skal treffe beslutninger om ulike aspekter. Blant annet er det generaldirektøren som bestemmer om verden står overfor en global helsekrise (artikkel 12 side 9) og det er generaldirektøren som kan innføre «recommendations» (blant annet artikkel 15 side 14 og artikkel 18 side 16) om hva landene skal gjøre i en slik situasjon.

Førsteamanuensisen skriver videre at IHR har et system der generaldirektøren under en global helsekrise kan utpeke rådgivende komiteer, som nevnt i for eksempel artikkel 49 (side 26). Men uttalelsene fra disse komiteene er kun rådgivende, og etter artikkel 12 sett i lys av artikkel 49, kan generaldirektøren treffe beslutninger på tvers av rådet, ifølge Tvedt.

Anbefaling eller pålegg?

Tvedt vil ikke gå så langt som å si at Norge er i ferd med å miste
selvråderetten. Han ser imidlertid en utvikling der WHO, gjennom
endringene i IHR, gis myndighet til å pålegge medlemsstatene svært
inngripende tiltak.

– Utgangspunktet er medlemslandenes suverenitet, men landene kan
bruke den suvereniteten til å gi et overnasjonalt organ myndighet til å
treffe beslutninger for seg, også med bindende effekt.

Det er særlig tre endringsforslag som kan gjøre anbefalingene bindende, ifølge Tvedt. Disse har alle «recommendations» (anbefalinger) i ordlyden. Anbefalingene er foreslått å ikke lenger være «ikke-bindende». (Side 2).

– Forslaget vil gi anbefalingene en uviss rettslig status. I ny artikkel 13 (side 12) er det foreslått at landene forplikter seg til å følge («undertake to follow») anbefalingene fra generaldirektøren. I artikkel 42 (side 20) er det foreslått at landene skal bli forpliktet til å sette i verk og fullføre gjennomføringen av «recommendations» uten noen forsinkelse, opplyser han.

En anbefaling som Norge blir pålagt å gjennomføre umiddelbart får bindende effekt, mener Tvedt.

– Da har det liten betydning om det står «anbefaling» eller «pålegg» i overskriften. Det å kreve at et vedtak blir gjennomført umiddelbart er en uvanlig streng måte å formulere et vilkår på, ifølge Tvedt.

Han mener dette vil innebære at én person alene vil kunne pålegge Norge tiltak, hvis landene ikke avviser disse forslagene i forhandlingene.

Faktisk.no har tidligere skrevet om pandemitraktaten:

Har 18 måneder til å protestere

Førsteamanuensis Morten Walløe Tvedt understreker at det ikke er foreslått noen overføring av suverenitet i det siste publiserte forslaget hva angår pandemitraktaten. Men når det gjelder IHR, mener Tvedt at det stiller seg annerledes.

– IHR er lettere å endre på globalt nivå, fordi en endring i IHR blir bindende for medlemslandene hvis landet ikke protesterer innen 18 måneder etter at Verdens helseforsamling har vedtatt endringen (IHR artikkel 59). Endringsprosessen for IHR har allerede overført noe suverenitet til Verdens helseforsamling, skriver han.

– Ikke sannsynlig

At WHO kommer til å få myndighet til å pålegge Norge strenge restriksjoner, er ikke sannsynlig. Det mener professor ved Institutt for offentlig rett på Universitetet i Oslo, Christoffer Conrad Eriksen.

– Hvorvidt revidert IHR vil innebære at Norge overfører myndighet til WHO, vil selvsagt bero på hva slags revisjoner som vil bli vedtatt. Men det fremstår usannsynlig at den adgangen WHO har i dag til å gi anbefalinger til medlemsstatene, vil bli erstattet av en ordning der WHO får myndighet til å gi rettslig bindende pålegg til Norge og andre medlemsstater, sier han.

I WHO har forslag til endringer av IHR blitt gjennomgått av en egen komité, som kom med en rapport i februar i år. I denne rapporten tar komiteen opp forslaget om å fjerne ordlyden «non-binding» i forbindelse med «recommendations».

– Komiteens syn er at dette uansett ikke vil påvirke gjeldende forståelse av at anbefalingene er rådgivende, og ikke forpliktende pålegg.

I rapporten står det også at det å endre karakteren av anbefalingene til å bli forpliktende pålegg, ville «require a fundamental reconsideration of the nature of recommendations and the process for their adoption and implementation.»

– Komiteen legger også til at under akutt helsekrise kan anbefalinger også virke bedre hvis de ikke gjøres forpliktende. Komiteens råd er derfor at det ikke gjøres endringer i hvilken status anbefalingene har, sier Eriksen.

Ifølge professoren er det ikke holdepunkter for at generaldirektøren i WHO kan få myndighet over Norge.

– I lys av av WHOs egne vurderinger av forslagene til endringer i IHR, fremstår det som usannsynlig at generaldirektøren skal få myndighet til å pålegge Norge bindende restriksjoner under en eventuell pandemi.

Avsnittet som tar for seg forslaget om å fjerne ordet «ikke-bindende» fra definisjonen av «midlertidig» og «anbefalinger» ser slik ut:

Helse og omsorgsdepartementet: – WHO vil ikke kunne pålegge nedstengning eller vaksinasjon

Det at det er lagt frem forslag til endringer, er ikke ensbetydende med at de er realistiske hverken når det gjelder gjennomførbarhet eller det å få støtte til dem. Det skriver Ellen Rønning-Arnesen, statssekretær i Helse- og omsorgsdepartementet i en e-post til Faktisk.no. Hun har WHO-arbeid og internasjonalt samarbeid i sin portefølje i departementet.

– Det er en sterk konsensustradisjon i WHO, noe som gjør at forslag som kan oppfattes ytterliggående den ene eller andre veien har liten eller ingen sjanse for å bli vedtatt, skriver hun.

Hun mener det er feil at generaldirektøren alene skal få så stor makt og myndighet som beskrevet i kronikken.

– Det foreligger så vidt departementet vet ingen forslag fra noen medlemsland som har til hensikt å utstyre WHOs generaldirektør med slike fullmakter. Om et slikt forslag skulle bli lagt frem, ville det heller ikke hatt noen reell sjanse for å bli vedtatt. Hverken WHO eller medlemslandene vil kunne pålegge andre land nedstengning eller vaksinasjon, skriver hun.

Når det gjelder kritikken av manglende åpenhet under forhandlingene, opplyser departementet at reglene for hvordan forhandlingene skal foregå, besluttes av landene i fellesskap. Reglene for involvering av ikke-statlige aktører er dermed kompromisser mellom landene.

Ønsker en åpen, demokratisk debatt

Lytter man til eksperter, er det altså lite som tilsier at endringene i det internasjonale helsereglementet vil medføre at medlemsland gir fra seg myndighet.

Førsteamanuensis Morten Walløe Tvedt poengterer at hovedpoenget i hans kronikk er at vi trenger en åpen, demokratisk debatt der befolkningen kan få vite hvilke deler av forslagene til endringer i IHR Norge støtter.

– Om de mange endringsforslagene blir vedtatt eller ikke, er det opp til de som forhandler for medlemslandene som kollektivt sett bestemmer. Derfor er det viktig at Helse- og omsorgsministeren kommer på banen og forteller oss hvilke endringer i IHR Norge ønsker, sier Tvedt.

Tvedt er bekymret for at Stortinget kan bli tilsidesatt i viktige spørsmål om smittevern.

– Når Norge allerede har forskriftshjemler i smittevernloven (§ 4-1 og ny 4-3a) som gir Helse- og omsorgsdepartementet myndighet til å sette i verk de tiltakene som blir beskrevet «recommendations», kan beslutninger fra WHO gjennomføres uten at Stortinget kobles inn, skriver han.

– Et problem at IHR ikke ble lagt frem for Stortinget

Professor Christoffer Conrad Eriksen mener det er et problem at norsk tilslutning til IHR i 2005 ikke ble behandlet av Kongen i statsråd, og aldri lagt frem for Stortinget.

– Norsk tilslutning til gjeldende IHR-regelverk må anses å ha skjedd ved vedtak i Helse- og omsorgsdepartementet. Dette er problematisk fordi smittevernloven skal tolkes, slik det er formulert i paragraf 1-2, med de begrensninger som følger av «overenskomst med fremmed stat.» Det vil altså si også med de begrensninger som følger av IHR.

Eriksen sier at det altså i realiteten er departementet som har inngått en folkerettslig avtale som på noen punkter kan sette smittevernlovens bestemmelser til side.

– Et konkret eksempel på IHRs betydning er artikkel 40 om adgangen til å kreve betaling for karantenehotell, sier han.