Hva skjer med AAP-ordningen?

1. januar 2018 ble reglene for arbeidsavklaringspenger (AAP) strammet inn. Det skulle stilles strengere krav for å motta ytelsen, og perioden man kunne få AAP ble kuttet. Ifølge Nav var hensikten å få avklart arbeidsevnen til mottakerne raskere og at flere skulle komme i arbeid. I tillegg skulle reglene gjøre det klarere at AAP er en midlertidig ytelse.

I statsbudsjettet for 2020 ble AAP-ordningen for unge også endret. De under 25 skal nå få lavere utbetalinger. Pengene som er spart inn skal brukes på oppfølging i regi av Nav.

Begge disse endringene har vært, og er, kontroversielle. Opposisjonspartiene mener de fører til økt fattigdom, spesielt fordi flere enn før får sosialhjelp i stedet for AAP. Det finnes også en aksjonsgruppe, AAP-aksjonen, som jobber for å reversere innstrammingen i AAP-ordningen.

De som er kritiske til endringene i AAP-ordningene, peker ofte på at flere enn før blir sosialhjelpsmottakere når de ikke lenger får AAP. Kenneth Stien, direktør for arbeid og inkludering i NHO Service & Handel, trakk frem dette som en negativ konsekvens i et innlegg i Dagbladet. Hadia Tajik (Ap) og Lise Christoffersen (Ap) skrev i et innlegg i VG at «flere tusen norske borgere, de fleste mellom 40 og 60, er satt på bar bakke» som følge av AAP-endringene.

I denne artikkelen skal vi se nærmere på konsekvensene av AAP-omleggingen. Hva skjer egentlig med dem som ikke lenger får AAP? Hvor mange havner på sosialhjelp? Og er det egentlig sånn at mange unge som får AAP har mestringsproblemer og lav selvtillit, slik Heidi Nordby Lunde (H) hevdet i et Facebook-innlegg?

Hva skal til for å få AAP, og hvordan er reglene?

AAP gis til personer som har fått redusert arbeidsevne på grunn av sykdom eller skade. For at du skal ha krav på AAP, må du oppfylle flere krav:

• Du må minst ha mistet halvparten av arbeidsevnen din.
• Sykdommen må være en vesentlig årsak til at du har lavere arbeidsevne enn før.

AAP er en tidsbegrenset ytelse. Hensikten er at den som får AAP enten skal over i jobb eller på uføretrygd, avhengig av hvilken arbeidsevne man har.

Blant endringene i 2018 var en innskjerping av perioden man kunne få AAP. Mens perioden tidligere var på fire år, ble den satt ned til tre år. I tillegg ble det satt en øvre grense på to år for hvor mye perioden på AAP kunne utvides. Tidligere fantes det ikke noen slik grense.

Det ble også flere andre endringer i 2018. Noen av de viktigste var som følger:

• Som hovedregel må du ha vært medlem av folketrygden i minst tre år for å ha rett til AAP. Reglene for unntak fra hovedregelen ble endret i 2018, og fremgår av folketrygdeloven.
• For at du skal få utvidet AAP over tre år, må det være sykdom, skade eller «lyte» som er hovedårsaken til at arbeidsevnen ikke er avklart.
• Du kan jobbe inntil 60 prosent og fremdeles motta AAP. I én periode på opptil 12 måneder kan du også få AAP selv om du jobber inntil 80 prosent. Nav kaller dette «opptrapping til jobb». Tidligere var denne perioden begrenset til 6 måneder.

En fullstendig oversikt over regelendringene finner du her.

Hva skjer med dem som ikke lenger får AAP?

Nav kaller det å komme ut av AAP, for eksempel fordi man har fått jobb eller uføretrygd, å bli «avklart».

Nav publiserte en analyse av endringene i AAP-ordningen 16. oktober. Der ser de på status for AAP-mottakere seks måneder etter at de sluttet å motta ytelsen.

Det kan være mange årsaker til at noen ikke lenger får AAP:

• Hvis helsetilstanden og arbeidsevnen tilsier det, kan de ha kommet i jobb, uten noen ytelser.
• De kan ha kommet over på uføretrygd.
• De kan ha fått en kombinasjon av uføretrygd og arbeid.
• De venter på å starte en ny periode på AAP. Ventetiden er på 52 uker, ettersom det har blitt innført såkalt karenstid.

Ifølge Navs analyse ender også om lag tre prosent av dem som ikke lenger får AAP opp uten arbeid eller ytelser fra Nav. Disse havner enten på sosialhjelp eller uten registrert inntekt. Vi kommer tilbake til denne gruppen senere i artikkelen.

Flere får uføretrygd

Navs analyse viser at antallet AAP-mottakere har gått ned:

Samtidig er andelen som blir avklart til jobb eller uføretrygd økende:

Vi kan begynne med å se på dem som gikk fra AAP til uføretrygd.

Ifølge Navs analyse har det aldri vært flere AAP-mottakere som gikk over på uføretrygd enn i 2018. Det året var det 34 800 AAP-mottakere som gikk over på uføretrygd, mens det i 2015 og 2016 i snitt var 26 500. Dette skjer selv om det er færre AAP-mottakere enn før, totalt sett.

Videre er det særlig de som har vært lenge på AAP som i større grad går over på uføretrygd:

Her ser vi at andelen som går over til uføretrygd etter fire år eller mer på AAP, er over dobbelt så stor som i 2016. Den har også økt for dem som ikke har fått AAP like lenge.

Ifølge Nav kan en del av denne økningen kan knyttes til regelendringene. Omleggingen kan imidlertid ikke forklare hele utviklingen. Nav skriver:

Det er sannsynlig at dette er knyttet til raskere avklaring av arbeidsevne, hvorav mange da oppfyller vilkårene for tilståelse av uføretrygd. Det ser imidlertid ut til at denne utviklingen startet allerede i 2014, og det er usikkert hvor mye av økningen det siste året som kan knyttes til regelendringene i 2018.

Flere får jobb

Det er også flere som går fra AAP til jobb. Her er det imidlertid en del forskjeller mellom AAP-mottakerne, avhengig av hvor lenge de har fått AAP.

Blant dem som har fått AAP i mindre enn tre år, er situasjonen stabil. I denne gruppen er det mellom seks og sju prosent som avklares til jobb, og andelen som går fra AAP til jobb er omtrent den samme i dag som den var i 2010.

Når det gjelder dem som har vært lenge på AAP, har situasjonen endret seg i større grad:

Her ser vi følgende:

• Andelen som avklares til jobb har gått opp for alle som har vært lenge på AAP.
• For dem som hadde vært på AAP i fire til fem år, økte den fra 5 prosent i 2010 til 16 prosent siste halvår i 2018.
• For dem som hadde vært på AAP i fem til seks år, økte den fra 5 til 14 prosent i samme periode.
• Siste halvår i 2018 ble 11 prosent av dem som har vært på AAP i mer enn sju år avklart til jobb, mot 3 prosent i 2010.

Ny endring for unge

I forkant av statsbudsjettet for 2020 annonserte arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie (H) en omlegging av AAP-ordningen for unge. Minstesatsen ble kuttet med 60 000 kroner, ned til 130 000 i året. Regjeringen regner med å spare 119 millioner kroner på dette. Innsparingen skal finansiere arbeidsmarkedstiltak og oppfølging for den aktuelle gruppen.

Bakgrunnen for endringen er Sysselsettingsutvalgets rapport «NOU 2019: 7: Arbeid og inntektssikring - Tiltak for økt sysselsetting». Utvalget anbefalte blant annet at minstesatsen for AAP for unge burde senkes, og at færre unge skulle havne på helserelaterte ytelser som AAP.

Utvalget foreslo også at flere unge burde delta i Kvalifiseringsprogrammet (KVP) i stedet for å få AAP. Begrunnelsen var at AAP har et helsefokus som kan gjøre det vanskeligere for mange å komme i arbeid, sammenlignet med mer arbeidsrettede tiltak som KVP.

Etter at endringen ble presentert, skapte Heidi Nordby Lunde, som er Høyres representant i Stortingets Arbeids- og sosialkomité, debatt da hun forsvarte endringene i AAP for unge.

Det er særlig et innlegg Nordby Lunde publiserte på sin egen Facebook-side 7. oktober som har vært kontroversielt:

Nordby Lunde har også kommet med lignende uttalelser i en video på Høyres Facebook-side. Der sier hun blant annet at 70 prosent av AAP-mottakerne under 30 er «unge med mestringsproblemer, lav selvtillit og psykiske utfordringer».

Ifølge Nordby Lunde er AAP feil medisin for flertallet av dem som får ytelsen i dag. Hun viser til en Sintef-rapport, erfaringer fra Nav og Sysselsettingsutvalgets rapport som belegg for dette.

Unge på AAP og psykiske lidelser

Flere har kritisert Nordby Lunde for å skape et inntrykk av at unge som ikke er syke, får AAP, blant annet Eivind Helland Marienborg, som er stipendiat i trygderett ved Universitetet i Bergen, i Dagbladet. I Sintef-rapporten Nordby Lunde viser til, er en av anbefalingene at unge som ikke er alvorlig syke ikke bør få AAP.

Faktisk.no har spurt Nav om det er adgang til å gi AAP til personer som ikke er syke og om det spiller en rolle om sykdommen er «alvorlig» eller ikke. Inger Cathrine Kann, som er forsker i Nav, svarer slik i en e-post:

– For å få AAP må man ha en diagnose som fører til at arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 prosent. Mestringsproblemer og lav selvtillit er ingen diagnose. Både fysiske og psykiske diagnoser kan gi lav selvtillit og mestringsproblemer. Hvor mange som har slike problemer, har vi ingen kunnskap om.

Psykiske lidelser er den vanligste diagnosegruppen blant AAP-mottakere, viser statistikk fra Nav:

Blant unge på AAP er andelen med psykiske lidelser høyere. I august 2019 hadde 70 prosent av AAP-mottakere under 30 år, totalt 17 347 personer, en diagnose innen psykiske lidelser, ifølge statistikk fra Nav.

Nav deler disse opp i tre kategorier: andre psykiske lidelser, angst og depressive lidelser og lettere psykiske lidelser. I grafen under kan du se fordelingen mellom de tre:

Her ser vi at 20 prosent av AAP-mottakerne hadde lettere psykiske lidelser i august 2019. Det vanligste er at mottakerne har angst eller depressive lidelser. 26 prosent av AAP-mottakerne hadde dette i 2019.

I Navs statistikk er blant annet tvangslidelser, posttraumatisk stresslidelse og dissosiativ lidelse kategorisert som lettere psykiske lidelser, sammen med stamming og konsentrasjonsvansker.

Ifølge Nav er det hvordan psykiske plager påvirker arbeidsevnen som er avgjørende for om noen har rett på AAP. Man kan ikke kan si hvor mange som har alvorlige psykiske plager ved å se på statistikken:

– Hvor mange av disse tilfellene som kan betegnes som «alvorlige» går ikke klart frem av tallene. Det er heller ikke alvorlighetsgraden som er utgangspunktet for Navs vurdering av hvorvidt inngangsvilkårene for å få AAP er oppfylt, men hvordan helseutfordringene påvirker evnen til å være i arbeid, og hvorvidt vedkommende har nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte, skriver Inger Cathrine Kann i Nav.

Hvor mange står uten ytelser?

Ifølge Navs analyse økte antallet som gikk fra AAP til sosialhjelp eller ingen registrert inntekt med 2200 personer mellom 2017 og 2018. I en kronikk i Dagsavisen fra april anslo statistikksjef Ulf Andersen at økningen var på om lag 3100, ved hjelp av en litt annerledes regnemåte. Det totale antallet ved utgangen av 2018 var 10 800, ifølge Andersens kronikk.

I tillegg til dem som er registrert som sosialhjelpsmottakere, er det flere tidligere AAP-mottakere som står uten registrert inntekt. Det kan være flere årsaker til dette:

• De har en partner eller ektefelle med høy nok inntekt til å forsørge husholdningen.
• Partneren eller ektefellen har søkt om og fått sosialhjelp. Da har den som fikk AAP ikke selv krav på sosialhjelp, siden husholdningen skal ha fått nok penger til å forsørge seg.
• De har formue eller andre midler de kan tære på for å forsørge seg selv.

Det er noen utfordringer ved å fastslå hvor mange som egentlig går fra AAP til sosialhjelp. I motsetning til AAP og uføretrygd, som gis til enkeltpersoner, er det husholdninger som får sosialhjelp.

På grunn av dette oppgir Nav tre forskjellige tall. Det ene viser hvor mange som har gått fra å bruke AAP til å være registrerte sosialhjelpsmottakere. Det andre viser hvor mange som står uten registrert inntekt, mens det tredje er summen av de to gruppene.

At noen er registrert som sosialhjelpsmottaker, forteller heller ikke hvor lenge de har vært avhengige av sosialhjelp, siden statistikken ikke viser dette.

Av samme grunn er det ikke mulig å si noe om hva som har skjedd med de tidligere AAP-brukerne i 2019. Vi vet altså ikke om de har vært avhengige av sosialhjelp i to, tre eller tolv måneder.

Sosialhjelp og ingen inntekt

I Navs analyse kan vi også se andelen som går sosialhjelp eller står uten registrert inntekt.

Det er tydelig at det har blitt flere som går fra AAP til sosialhjelp eller ingen registrert inntekt enn tidligere. Mange av disse er registrert med nedsatt arbeidsevne. Særlig blant dem som har vært på AAP i mer enn fire år, er andelen høy - i underkant av 70 prosent.

I Navs egen analyse står det følgende:

Det har vært en økning i sannsynligheten for å avslutte AAP til sosialhjelp eller ingen registrert inntekt blant de som mottok AAP i 2018 sammenliknet med tidligere. Disse endringene skjer veldig markert i 2018 og mest for de med varighet på over fire år. Vi mener derfor at disse endringene med stor sannsynlighet kan knyttes til innstramming i mulighet for forlengelse av AAP.

Helse og arbeid

Satsene for sosialhjelp er generelt lavere enn AAP-satsene. Hvilke konsekvenser det har å havne på sosialhjelp, avhenger imidlertid av flere forhold.

Nav-analysen viser til Sintef-rapporten, som gir uttrykk for at sosialhjelp kan være positivt for dem som er i en gråsone mellom helseproblemer og sosiale problemer, fordi sosialhjelp ikke har et sykdomsfokus. Sosialhjelp kan også gi kommunene grunner til å bidra mer til å få brukerene i arbeid, siden det er kommunene som betaler ytelsen.

For å finne ut mer om hvordan forskjellige ytelser påvirker den enkeltes muligheter i arbeidsmarkedet, tar vi kontakt med Ragnhild Schreiner, som er postdoktor ved Institutt for økonomi ved Universitet i Oslo. Hun har gjennomført en studie av sammenhengen mellom mottak av ytelser som AAP, arbeidsledighetstrygd og sosialhjelp og unges muligheter i arbeidsmarkedet.

Schreiners studie handler om personer mellom 18 og 30 år som er i en såkalt «gråsone» mellom helseproblemer og generelle problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet. Spørsmålet er hva som gir disse best sjanser til å komme jobb: Helserelaterte ytelser som AAP eller andre ytelser, det vil si arbeidsledighetstrygd eller sosialhjelp.

Til Faktisk.no sier Schreiner:

– Min studie tyder på at det å få helserelaterte ytelser gir en svakere tilknytning til arbeidsmarkedet.

Schreiners resultater tyder på at unge arbeidsledige som er i gråsonen mellom AAP og andre ytelser, har større sjanse for å komme inn på arbeidsmarkedet hvis de ikke får AAP, men arbeidsledighetstrygd eller sosialhjelp.

Merk at det er få sosialhjelpsmottakere i gruppen studien handler om, noe som gjør det vanskelig å konkludere tydelig om sosialhjelp.

– Dessverre kan ikke studien min si noe om hvorvidt det er arbeidsledighetstrygd eller sosialhjelp som er det beste alternativet for disse unge, sier Schreiner.

Med andre ord er det ikke sikkert at sosialhjelp er bedre egnet til å få unge ut i arbeidslivet.

Arbeidstiltak har positiv effekt

Schreiner påpeker også at flere studier tyder på at det er arbeidsrettede tiltak som har en positiv effekt.

– Hvis man havner på en helserelatert ytelse, kommer man inn i en sluse der det er mye fokus på helse, med legebesøk og vurderinger. De som går inn i et mer arbeidsrettet forløp, har antakelig lettere for å komme i jobb enn de som får en ytelse der sykdom er i fokus, sier Schreiner.

Hun viser til studier fra forskere ved Frischsenteret som tyder på at arbeidsmarkedstiltak har en positiv effekt. Effekten er særlig tydelig for de som sliter mest med å komme i jobb, mens andre kan bli «låst inn» i tiltakene. Å bli utplassert i arbeid på et tidlig tidspunkt, er også viktig, ifølge en av studiene.

I dag er det aktivitetsplikt for personer under 30 som mottar sosialhjelp. Det innebærer at de må delta på tiltak som arbeidstrening, utdanningstiltak eller lignende. I en Nav-rapport fra 2018 fremgår det at 60-70 prosent av Nav-kontorene er svært eller delvis enige i at aktivitetsplikt er positivt for brukerene og samfunnet.

71 prosent av alle Nav-kontor svarte på undersøkelsen, og 61 prosent svarte på alle spørsmålene.

Til tross for aktivitetsplikten, har de som får dagpenger tilgang på en mer omfattende pakke med arbeidsmarkedstiltak enn de som mottar sosialhjelp.

– Derfor vil det antakelig være bedre å gjøre det lettere for unge å få arbeidsledighetstrygd enn å sende flere av dem over på sosialhjelp, hvis målet er at de skal komme inn i arbeidsmarkedet, sier Schreiner til Faktisk.no.