Hvordan er kommune­øko­no­mien?

I artikkelserien «Fakta før valget» tar vi for oss sentrale politiske temaer før lokalvalget mandag 9. september.

Norske kommuner har ansvaret for noen av våre viktigste velferdstjenester. De sørger for barnehager og skoler, omsorgsboliger og sykehjem. Det er kommunenes ansvar å sørge for at vi har vann i springen, og at søpla blir hentet. Blir vi syke, kan vi gå til fastlegen, og helsestasjonen følger opp barn og foreldre.

Alt dette koster penger. Hvor god økonomi en kommune har, kan være avgjørende for hvor gode tjenester den klarer å levere. Mesteparten av kommunens inntekter kommer fra staten og innbyggerne.

40 prosent er skatteinntekter

40 prosent av kommunenes inntekter kommer fra skatten innbyggerne betaler inn. I tillegg betaler innbyggerne gebyrer for vann, kloakk, renovasjon og lignende, som utgjør 14 prosent av kommunenes inntekter.

34 prosent av inntektene til kommunene kommer fra staten i form av rammetilskudd. Dette regnes ut ved hjelp av inntektssystemet for kommunene, og består av innbyggertilskudd og regionalpolitiske tilskudd.

Frie inntekter er midler som kommunene fritt kan disponere uten andre føringer enn gjeldende lover og regler. De frie inntektene utgjør omlag 74 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Hvis man inkluderer momskompensasjon, utgjør de frie inntektene 77 prosent av de samlede inntektene.

Øremerkede tilskudd fra staten og gebyrer som innbyggerne betaler, er ikke frie inntekter. Det betyr at kommunene ikke fritt kan bruke disse pengene til det de vil.

Regjeringen skryter

Hvordan står det egentlig til med kommuneøkonomien? Skal man tro regjeringen, er den veldig god:

– Norsk kommuneøkonomi har aldri vært bedre enn i dag, sa statsminister Erna Solberg (H) i partilederdebatten på NRK 12. august.

Også finansminister Siv Jensen (Frp) er opptatt av kommunenes økonomi. Hun irriterer seg over at stadig flere kommuner har innført eiendomsskatt til tross for gode driftsresultater:

– Hvis vi hadde fjernet all eiendomsskatt på hus og hytter i alle kommuner over natten, hadde allikevel et samlet Kommune-Norge gått med stort overskudd, sa Jensen i en debatt på TV 2 12. august.

I kommuneproposisjonen presenterer regjeringen sin politikk for kommunesektoren og det økonomiske opplegget for det kommende året. Da kommuneproposisjonen 2020 ble debattert i Stortinget i juni, skrøt også kommunal- og moderniseringsminister Monica Mæland (H) av kommuneøkonomien:

– Regjeringen har prioritert god kommuneøkonomi, og dette har gitt gode resultater, sa hun.

Gode resultater de siste årene

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for hvordan det står til med kommuneøkonomien. Dette tallet viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for hvor mye kommunene kan bruke på sparing, inndekning av tidligere underskudd og investeringer.

Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler at netto driftsresultat i kommunene bør ligge på rundt 1,75 prosent over tid. Dette for å sikre at kommunene har en økonomisk buffer som kan sikre stabil produksjon av tjenester.

Fra 2015 til 2017 lå netto driftsresultat over det anbefalte nivået. For 2018 er anslaget lavere, men det forventes at netto driftsresultat vil ligge over anbefalingen for kommunene også da, ifølge kommuneproposisjonen.

Driftsresultatene de siste tre årene er de beste som har vært siden 2006.

Mer i pluss under Erna

Lars-Erik Borge er leder for TBU og professor ved Institutt for sosialøkonomi på Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU). Han oppsummerer utviklingen i kommuneøkonomien under den rødgrønne regjeringen sammenlignet med under dagens borgerlige regjering slik:

– Inntektsveksten var høyere under de rødgrønne, men samtidig økte gjeldsnivået kraftig i den perioden. Netto driftsresultat var i snitt lavere under de rødgrønne; 1,7 mot 3,1 prosent, sier han til Faktisk.no.

– De siste årene har netto driftsresultat vært godt fordi det har vært en god skatteinngang. Dette har først blitt kjent mot slutten av året, slik at kommunene ikke har rukket å bruke opp pengene de har fått inn i skatt.

Også TBU peker i en rapport fra juni 2019 på at kommunene har hatt overraskende høye skatteinntekter de siste årene. I tillegg har mange kommuner fått store utbetalinger fra Havbruksfondet, som ble opprettet i 2016. Pengene kommer fra regjeringens salg av laksetillatelser, og går til kommuner og fylkeskommuner som har fiskeoppdrett.

Bare i 2018 betalte fondet ut 2,8 milliarder kroner, men utbetalingene kommer ikke til å bli så høye i årene fremover. De store utbetalingene i 2018, var ifølge TBU en viktig årsak til at de aller minste kommunene hadde bedre resultatutvikling enn de større:

Mens netto driftsresultat økte fra 2017 til 2018 i kommuner med under 3000 innbyggere, ble netto driftsresultat nærmere halvert i kommuner med over 5000 innbyggere. Dette hadde i stor grad sammenheng med at mange av kommunene med under 3000 innbyggere fikk høye inntekter fra Havbruksfondet i 2018.

Påvirkes av mange faktorer

Kommunesektorens organisasjon KS peker i sin rapport «Status kommune 2019» på at «oljenedturen i 2015 var starten på to års inntektsmessig opptur for kommunesektoren». Videre skriver KS at:

Inntektsnivået har deretter holdt seg godt oppe og mange kommuner kan vise til gode økonomiske resultater, også i fjor. Denne gode inntektsutviklingen har imidlertid i stor grad vært påvirket av overraskende store skatteinntekter og ikke bare en villet politikk.

Ifølge Lars-Erik Borge er det mange ulike faktorer som påvirker kommuneøkonomien. Det er altså ikke bare rammevilkårene som regjeringen og Stortinget legger opp til, som har betydning.

– Det er et sammensatt bilde. Det er ikke så lett å dekomponere de ulike faktorene, sier Borge.

Styrkes i dårlige tider

KS viser i sin rapport til flere eksterne faktorer, i tillegg til Havbruksfondet, som har påvirket resultatutviklingen i kommunene de siste årene:

• Svak befolkningsutvikling fører ofte til en svak inntektsutvikling.
• Skatteyterne har tilpasset seg stadig høyere skatt på utbytte i 2015–2018. Utbetalingene har derfor vært unormalt høye, og skatteinntektene vil fordele seg ulikt på kommunene.
• Økte kraftpriser i 2018 vil føre til at kommuner med store kraftinntekter også får bedret økonomi i 2019, mens mange andre kommuner bare får økte kostnader.
• Ulik konjunkturutvikling har gitt en periode med spesielt svak utvikling i normalt skattesterke kommuner på Sør- og Vestlandet. I en rekke relativt skattesvake kommuner ellers i landet, har utviklingen vært bedre.

– Regjeringen driver motkonjunkturpolitikk gjennom kommunesektoren, påpeker Borge.

– Under finanskrisen i 2009 økte den rødgrønne regjeringen overføringene til kommunesektoren. Det samme skjedde under den borgerlige regjeringen i 2015 da kraftige fall i oljeprisen ga en nedkonjunktur.

Historisk få på «svarteliste»

ROBEK står for Register om betinget godkjenning og kontroll, og er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Hva økonomisk ubalanse innebærer, er definert i kommuneloven.

Kommuner og fylkeskommuner som er oppført i ROBEK, må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne ta opp lån eller inngå langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene deres kontrolleres av Fylkesmannen.

Siden ROBEK ble opprettet i 2001, har det variert hvor mange kommuner som har vært registrert der, og hvor lang tid det har tatt før de har blitt meldt ut igjen. Få kommuner på ROBEK-listen kan bety at kommuneøkonomien er god. Antall kommuner i ROBEK er nå historisk lavt.

Per 8. juli 2019 var bare ti kommuner oppført i ROBEK. Ifølge Kommuneproposisjonen 2020 antar regjeringen at antallet vil være omtrent det samme ved utgangen av året.

Gir et forsinket bilde

– At antall kommuner i ROBEK er redusert, er et tegn på at kommuneøkonomien er blitt bedre. Den største reduksjonen kom imidlertid under de rødgrønne, påpeker Borge.

– Er det rekordlave antallet ROBEK-kommuner et bevis for solid kommuneøkonomi?

– Dette er en indikator som er litt forsinket. Den sier ikke så mye om situasjonen i kommuneøkonomien akkurat nå, svarer Borge.

– Antall kommuner i ROBEK sier først og fremst noe om hvordan den underliggende økonomiske situasjonen var noen år tilbake. Hovedgrunnen til at kommuner havner i ROBEK, er at de ikke dekker inn et negativt netto driftsresultat innen to år. Problemet oppsto altså flere år før kommunen havnet i ROBEK.

Vi har tidligere faktasjekket en påstand fra finansminister Siv Jensen om ROBEK:

Økt eiendomsskatt

De siste årene har stadig flere kommuner innført eiendomsskatt. Mens det var 330 kommuner som hadde innført eiendomsskatt da Solberg-regjeringen overtok makten i 2013, er antallet nå 371, ifølge SSB.

Kommunenes inntekter fra eiendomsskatt har økt betraktelig siden 2013. Mens eiendomsskatten totalt har økt med 60 prosent fra 2013 til 2018, har eiendomsskatten for boliger og fritidsboliger doblet seg.

Finansminister og Frp-leder Siv Jensen har flere ganger i løpet av valgkampen uttalt at kommunene ikke trenger eiendomsskatt. I en debatt hos TV 2 sa hun følgende:

– Det er politisk latskap og derfor mener jeg at den skal vekk alle stedene Frp får politisk innflytelse etter valget.

3 prosent av inntektene

Ifølge Lars-Erik Borge står eiendomsskatten for rundt 3 prosent av kommunene sine inntekter. Selv om eiendomsskatten er en forholdsvis liten inntektskilde for kommunene, er ikke Borge i tvil om hva som ville vært konsekvensen hvis alle kommuner sluttet å kreve inn eiendomsskatt:

– Netto driftsresultat ville vært betydelig lavere enn de nivåene som TBU anbefaler hvis det ikke hadde vært for eiendomsskatten, fastslår Borge.

Stortinget har vedtatt begrensninger i kommunenes mulighet til å kreve inn eiendomsskatt som trer i kraft fra 2020. Dette vil ifølge KS føre til at det fremtidige handlingsrommet for kommunene reduseres:

Dette er i dag den eneste finansieringsformen som den enkelte kommune selv rår over fullt og helt, og som ikke får konsekvenser for andre deler av overføringene til kommunene.

Høyere gjeld

Kommunenes handlefrihet påvirkes også av størrelsen på gjelden. Hvor stor gjeld en kommune har, kan blant annet måles ved å ta netto gjeld i prosent av inntekter.

– Gjelden økte mest under de rødgrønne, før den stabiliserte seg i perioden 2014–2017. I 2018 så vi igjen et hopp, oppsummerer Borge.

Det er store forskjeller kommunene imellom, men ifølge KS øker andelen kommuner med høy gjeld. I 2014 hadde 42 kommuner en netto lånegrad som var høyere enn driftsinntektene. I 2017 hadde dette steget til 72 kommuner.

– Hvis finansmarkedet strammer seg til igjen, det blir vanskeligere å ta opp lån og rentene øker, vil kommunene være sårbare, sier Borge.

– Det har en tendens til å se bra ut like før det smeller, så kommunene bør være forberedt på dårligere tider. Det er grunn til å være bekymret for om det vil være mulig å øke inntektene framover, som de har gjort de siste årene.

– Så det vil bli trangere for kommunene fremover?

– Ja, det vil jeg tippe. At inntektsveksten blir lavere, er allerede annonsert. I tillegg har kommunene et høyt gjeldsnivå som de vil slite med i mange år framover, sier Borge.