Hvorfor øker for­skjel­lene i Norge?

Aller først: Det er nå politisk enighet i Norge om at de økonomiske forskjellene er økende. Dette ble slått fast en gang for alle da finansminister Siv Jensen (Frp) gikk tilbake på at forskjellene ikke økte etter spørsmål fra stortingsrepresentant Dag Terje Andersen (Ap) i fjor.

Før sommeren i år ble likevel finansminster Siv Jensen igjen spurt ut i Stortinget om de økende forskjellene. SVs Snorre Valen ba om svar på hvorfor hun ifølge ham «stadig [insisterer] på at forskjellene i Norge ikke øker, når regjeringens egne tall viser at de har gjort det tre år på rad». Siv Jensen svarte følgende:

Det er én viktig grunn til at man har sett en endring i den såkalte Gini-koeffisienten, og det handler bl.a. om at vi har gjennomført en skattereform som bidro til tilpasninger som gjorde at mange tok ut mer utbytte. Det handler jo ikke om at forskjellene mellom folk øker.

Når Faktisk.no kontakter Finansdepartementet for en forklaring på uttalelsen fra Spørretimen 24. mai blir vi henvist til Perspektivmeldingen 2017 (Meld. St. 29, 2016-2017). Perspektivmeldingen er kort sagt regjeringens melding til Stortinget om hvordan de tror Norge vil utvikle seg fremover, og hvordan regjeringen vil møte dette politisk. Departementet ber oss om å se på figur 7.2 B på side 136 i meldingen, som viser beregnet Gini-koeffisient for inntekt i Norge, med og uten aksjeutbytte:

Finansdepartementet forklarer: 

Figuren viser Gini-koeffisienten med og uten aksjeutbytte for perioden 1986-2015. Som figuren viser øker Gini-koeffisienten relativt mye fra 2014 til 2015. Dersom en tar bort utbytte fra inntekten, er imidlertid endringen i Gini-koeffisienten tilnærmet uendret (viser en svak økning). Dette viser at økningen i Gini-koeffisienten fra 2014 til 2015 i hovedsak skyldes økt uttak av utbytte. Kilden for figuren er SSBs inntekts- og formuesstatistikk for husholdninger.

Det er altså Gini-koeffisienten av inntekt Siv Jensen snakker om i Spørretimen 24. mai, og dermed økonomisk ulikhet.

1. Hva er en Gini-koeffisient?

Gini-koeffisienten er en av de vanligste målene på ulikhet i en befolkning, og er alltid et tall mellom 0 og 1. Utregningene er kompliserte, men kort forklart vil en verdi på 0 bety en helt jevn fordeling av for eksempel inntekt, mens 1 vil si at én person får alt. Gini-koeffisienten skrives ofte i prosent - en verdi på 0,25 kan skrives som 25 %.

OECD er en av flere som sammenligner Gini-koeffisienten mellom land. I siste sammenligning ligger Norge på en femteplass (0,257) over minst ulike land i verden når det gjelder inntekt:

At Norge ligger godt an sammenlignet med andre land er det enighet om. Derimot er utviklingen i koeffisienten over tid gjenstand for politisk diskusjon. Vokser ulikhetene i Norge?

2. Aksjeutbytte gir stort utslag

Statistisk sentralbyrå (SSB) har målt Norges Gini-koeffisient av inntekt siden 1986. (SSB bruker en annen regnemåte enn OECD. Norges Gini-koeffisient varierer derfor noe mellom OECD og SSB.) Statistikken viser at inntektsulikhetene i Norge faktisk har steget siden dette. Ser man perioden under ett er økningen 29 %. Fram mot år 2000 økte ulikheten relativt jevnt fra 0,21 til 0,24. Tallene viser inntekt etter skatt, og er også inkludert kapitalinntekter. Det vil si at også utbytte på aksjer er inkludert, slik Finansdepartementet skriver i sitt svar til oss. 

SSB skriver også:

Perioden 2000-2012 er (...) preget av store svingninger i inntektsforskjellene, der blant annet utviklingen i kapitalinntektene har hatt stor betydning. I årene 2002-2005 økte forskjellene til dels betydelig som følge av en sterk økning i utbetalinger av aksjeutbytte og aksjegevinster.

Dette skjedde fordi nye skatteregler som gjorde at man måtte skatte av aksjeutbytte på nytt ble innført i 2006, etter å ha blitt fjernet i 2002. Endringene ble varslet på forhånd, og mange aksjeeiere tok utbytte i tiden før dette. I årene etter falt inntektene fra utbytter igjen, og forskjellene minsket. Noe lignende skjedde mellom 2014 og 2015, siden man kunne spare skatt ved å fremskynde utbytte til 2015. SSB påpeker i Økonomiske analyser 1/2017 at det er hovedsakelig de som allerede har høy inntekt som tar ut aksjeutbytte: I 2015 mottok de fem prosentene av befolkningen med høyest husholdningsinntekt 86 prosent av alt aksjeutbytte. Store utbytter øker derfor eksisterende ulikheter på statistikken.

Utbyttefesten i 2005 og 2014 påvirket altså inntektsforskjellene i Norge. Men hva skjer hvis vi korrigerer for aksjeutbyttene? Det er dette Finansdepartementet har forsøkt å gjøre i Perspektivmeldingen. Men selv om de store utslagene på Norges Gini-koeffisient kan skyldes endringer i skatteordninger, stiger likevel grafen for inntektsulikhet noe.

3. Måleproblemer på toppen

Ifølge Jon Epland i SSB har vi i Norge, i likhet med mange andre land, måleproblemer i inntektsstatistikken når det gjelder de som befinner seg helt i toppen av fordelingen og de helt i bunnen. Derfor bruker man gjerne også andre ulikhetsmål som for eksempel P90/P10-målet, i tillegg til Gini-koeffisienten.

P90/P10 tar nemlig ikke hensyn til de 10 prosentene med lavest og høyest inntekt. Slik får man korrigert for husholdninger med store negative inntekter, for eksempel på grunn av tap ved salg av aksjer, og husholdninger med veldig høye inntekter, for eksempel fra aksjeutbytter.

Bruker vi dette ulikhetsmålet ser vi likevel en økning i ulikheten. På 80-tallet hadde den som var i P90 2,5 ganger så stor inntekt som den i P10. Siden da har ulikhetene variert som følge av perioder med arbeidsledighet og lavkonjunktur, men siden finanskrisen i 2010 øker «forholdstallet mellom P90 og P10 hvert år fram til 2015 og ligger nå på i overkant av 2,8, som er den største inntektsulikheten målt ved dette ulikhetsmålet», ifølge SSB. Dette tallet inkluderer ikke studenthusholdninger. Tar vi med disse stiger P90/P10 til 3 ganger for 2015.

4. De med høy inntekt drar i fra

SSB har også sett på hvordan de i P90-gruppen forholder seg til medianinntekten (P50). Denne statistikken viser at husholdningene med høy inntekt drar i fra dem med «vanlige» inntekter:

Mens P90 på slutten av 1980-tallet lå på et nivå som var 50 prosent høyere enn medianinntekten, ligger P90 i 2015 på et nivå som er 64 prosent høyere enn medianinntekten. Husholdningene med de laveste inntektene (P10) holdt for en stor del tritt med den generelle inntektsveksten i samfunnet (medianen) fram til om lag 2011. I denne perioden lå P10 på et nivå tilsvarende 60 prosent av medianinntekten. De siste årene har imidlertid P10 økt noe saktere enn medianinntekten, og ligger i 2015 på et nivå tilsvarende 58 prosent av denne.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) har også undersøkt de norske inntektsforskjellene. I NOU 10:2017: Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2017 finner vi figuren under.

Figuren viser Gini-koeffisient for rene lønnsinntekter før skatt, og tar ikke med aksjeutbytte. Her ser vi en klar tendens til at lønnsforskjellene i Norge øker. Grafen tar ikke hensyn til omfordeling innad i husholdninger.

Faktisk.no kontakter leder for TBU, Ådne Cappelen. Han mener at de økende lønnsforskjellene kan ha flere årsaker: 

Dette er en utvikling vi ser over hele verden, med institusjonelle endringer og økt teknologisk globalisering som vanlige forklaringer. I Norge kan vi også legge til fremveksten av oljesektoren med mange høytlønte arbeidere som en årsak. Deres gode lønninger er med på å øke inntektsulikheten, og de dårlige tidene i oljebransjen kan bidra til å forklare hvorfor utviklingen i lønnsulikhet minsker noe mellom 2015 og 2016.

5. Skattesystemet omfordeler

Ulikhetsmålene og den offisielle inntektsstatistikken gir ikke nødvendigvis gir et riktig bilde av de egentlige forskjellene i Norge. Rolf Aaberge, forsker ved SSB, forklarer:

I Norge har vi mange offentlige tjenester som er finansiert av skattene våre. Siden skattesystemet er progressivt, hvor man betaler en større andel av inntekten i skatt jo mer man tjener, har dette en stor omfordelende effekt. Husholdninger med lave inntekter betaler mindre i skatt enn de får tilbake som tjenester, mens hushold med høye inntekter stort sett betaler mer i skatt enn det de mottar i form av tjenester. 

Når man snakker om den omfordelende effekten i skattesystemet, snakker man om hvor mye mindre inntektsforskjellene blir når man ser på en persons skattbare inntekt (bruttoinntekt) sammenliknet med den disponible inntekten (inntekt etter skatt). I juni 2013 publiserte SSB rapporten «Skattesystemets omfordelende effekt 2005-2013», skrevet på oppdrag fra Finansdepartementet. Der står det følgende:

Gitt at vi har anvendt metoder som tar mål av seg å identifisere bidraget fra politikkendringer, gir analysen støtte til å hevde at skatteendringer i perioden har bidratt til å gi et mer omfordelende skattesystem i 2013 enn i 2005. Det er særlig skattereformen og endringene i formuesskatten som har bidratt til dette. (...) De to viktigste endringene ved skattereformen i 2006, skatt på utbytte og endringer i toppskatt trekker i hver sin retning, men siden det er skatt på utbytte som dominerer, blir totaleffekten økt omfordeling.

Et mer omfordelende skattesystem betyr at de som har høy inntekt og høy formue skatter mer enn dem som har lav inntekt og lav/ingen formue. SSB-rapporten sier bare noe om omfordelingseffekten under Stoltenberg I og II. Opposisjonen har de siste årene kommet med kritikk av skattepolitikken til Solberg-regjeringen. I august sa Arbeiderparti-leder Jonas Gahr Støre følgende til Dagbladet:

Når de fører en skattepolitikk med så skjev fordeling, skjønner alle at det bidrar til økte forskjeller.

For å se på ulikhet som følge av skattesystemet i løpet av den siste perioden (2013-2017), kan vi blant annet se på endring i skatt av prosent av bruttoinntekt:

I grafen over ser vi at alle inntektsgrupper har fått en negativ endring i skatt mellom 2013 og 2017. Det betyr at gjennomsnittet i alle inntektsgrupper har fått skattelette. Dersom alle gruppene i tabellen over hadde fått den samme prosentvise reduksjonen, kunne man sagt at ulikhetene her var uendret.

Mellom 2013 og 2017 har de med lavest og høyest bruttoinntekt fått lik prosentvis endring i skatt. For de andre gruppene har endringen vært noe lavere.

I gruppen med høyest bruttoinntekt finnes det imidlertid noen personer som har fått betydelig større skattelettelser i prosent av bruttoinntekt, enn 1,2 prosent. Dette kommer frem dersom man tar utgangspunkt i prosentvise endringer beregnet ut fra nettoformue. Da ser man at de 1000 menneskene med høyest beregnet nettoformue, har fått et gjennomsnittlig skattelette av bruttoinntekt på 9,8 prosent:

På spørsmål (nr. 465) fra Venstre svarte Finansdepartementet i oktober fjor at omfordelingen gjennom skattesystemet kan ha blitt redusert noe under Solberg-regjeringen:

Beregninger for perioden 2014-2016 på SSBs skattemodell LOTTE-Skatt tyder på at omfordelingen gjennom skattesystemet har blitt redusert noe.

Skatteinntektene finansierer offentlige tjenester. Her omfattes helsetjenestene og store og dyre kommunale ordninger som skole, barnehage og eldreomsorg. Omfordelingen på skatteseddelen skjer mellom husholdninger med lav og høy inntekt, men også mellom små og store kommuner. De offentlige tjenestene har ifølge Aaberges forskning en betydelig ulikhetsreduserende effekt i Norge, som ikke fanges opp på inntektstatistikken. Også OECD har gjort lignende utregninger (tabell).

6. Hva med formuen?

Økonomiske forskjeller kan også måles ved å ta utgangspunkt i fordeling av formue. SSB har sett på dette, senest i Økonomiske analyser 1/2017:

Nettoformuen er svært skjevt fordelt blant husholdningene. I 2015 eide tidelen av husholdningene med høyest beregnet nettoformue over halvparten (50,6 prosent) av all nettoformue. De 1 prosent rikeste husholdningene eide 19,8 prosent, mens de rikeste 0,1 prosent – drøyt 2 300 husholdninger - eide 9,4 prosent av all formue. Formuesfordelingen har blitt skjevere de siste årene.

Jon Epland i SSB har vært med på å lage statistikken, og sier dette til Faktisk.no: 

Formuesulikheten i Norge er relativt stor i sammenligning med en del andre land, ifølge OECD. Det er likevel vanskelig å si noe om de lange linjene når det gjelder utviklingen i formuesulikhet i Norge, siden opplysninger om markedsverdien på boligene, det viktigste formuesobjektet til folk flest, ikke kom med i statistikken før i 2010.

Ny forskning viser at formuesulikheten kan være enda større enn de offisielle statistikkene viser, også i Norge. Grunnen til dette er at store formuer er skjult i utenlandske skatteparadiser. Sammen med forskere fra Danmark og USA har Annette Alstadsæter ved Handelshøyskolen ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) sett på dokumenter fra SwissLeaks og informasjon fra Panama Papers og koblet disse sammen med tall fra skandinaviske skattemyndigheter:

Hvis vi inkluderer skjulte utenlandsformuer kan de aller rikeste nordmennene være 30 prosent rikere enn det vi har trodd. Vår forskning viser at skjulte utenlandsformuer i de tre skandinaviske landene er svært sterkt konsentrert til de rikeste 0,01 % familiene, som utgjør nærmere 1100 husholdninger. Beregningene viser at denne gruppen i 2006 eide rundt halvparten av hele den skjulte utenlandsformuen fra Skandinavia. Disse pengene ikke er regnet med i de offisielle tallene.

7. Hva med innvandringen?

Siden spørretimen i mai har debatten om ulikhet fortsatt, og har altså blitt en viktig valgkampsak for både høyre- og venstresiden. Men hva skyldes økningen? Selv om også partiene på venstresiden nevner innvandring som en årsak til ulikhet, er det de blåblå som har kommunisert dette tydeligst i valgkampen. I Dagbladet 14. august ble Frps Siv Jensen sitert slik:

Jeg hører mange snakker om forskjeller, men at få peker på den viktigste årsaken til at den øker - nemlig innvandring.

Innvandringsminister Sylvi Listhaug (Frp) uttalte i en debatt med Trond Giske på NRK1 31. august:

Det kommer veldig mange på familiegjenforening, som kommer til å gi økt press på oss i årene som kommer, som kommer til å føre til økende forskjeller i Norge. Det handler ikke om skatt, det handler om innvandring, Trond Giske.

Stemmer det at innvandring er den viktigste grunnen til at forskjellene i Norge øker? Vi spør ulikhetsforsker Rolf Aaberge i SSB:

Innvandring er én av de viktigste grunnene til at inntektsforskjellene øker. Det er spesielt innvandring fra fattige land som spiller en rolle her. De som kommer har ofte ikke forutsetninger, som relevant utdanning og språkkunnskaper, til å klare seg på arbeidsmarkedet her hjemme. I tillegg kan de ha store familier, og noen kommer fra kulturer hvor det ikke er vanlig at kvinner er i arbeid. Dermed blir det mange som skal dele på en liten inntekt. Når det er sagt ser vi at ulikhetene også hadde økt korrigert for innvandrerbefolkningen.

Aaberge viser videre til SSBs Økonomiske analyser 1/2017. Her finner vi denne figuren, som viser utvikling i inntekt i Norge med og uten innvandrerbefolkningen, i målet P90/P10:

I SSB-rapporten står det:

Forskjellen mellom de to grafene i figuren har økt i takt med den voksende innvandrerbefolkningen. I 2015 var P90/P10 på 2,82 for hele befolkningen og 2,61 for befolkningen uten innvandrerbakgrunn – på nivå med hele befolkningen 12 år tidligere. Men selv om økningen i innvandrerbefolkningen ser ut til å forklare mye av økningen i inntektsulikheten de siste årene, går det likevel fram av figuren at selv om vi utelater innvandrerbefolkningen har likevel ulikheten målt med P90/P10 økt hvert år siden 2010.

Dette gir utslag spesielt i de store byene med høy andel innvandrerbefolkning. Før kommunevalget i 2015 ba NRK SSB, ved blant andre Rolf Aaberge, se på hvordan innvandring påvirker inntektsulikheten i de største byene i landet. Gjennomgangen viste at høy innvandring ga store utslag, og ulikhetene målt etter Gini-koeffisienten var betydelig mindre når man holdt innvandrerhusholdningene utenfor.

I 2014 publiserte Fafo en rapport som tok for seg effektene av integreringstiltakene i de nordiske landene. Også her ble økt økonomisk ulikhet nevnt som en konsekvens av innvandringen:

Men vi ser også at økt etnisk og kulturelt mangfold i de nordiske landene har gått i hånd i hånd med økt ulikhet – 'mangfoldet' gjelder også i levekår, inntekt og muligheter. Det er lite eller ingenting som tyder på at etnisk mangfold i seg selv er noen trussel mot den nordiske modellen. Derimot kan det tenkes at økt økonomisk ulikhet kan bli det. En viss ulikhet i levekår er åpenbart ikke i konflikt med den nordiske modellen. Samtidig er relativt små økonomiske forskjeller mellom folk, samt muligheten til sosial mobilitet framhevet som sentrale kjennetegn ved den nordiske modellen.

Nylig så også det såkalte Brochmann-utvalget på ulikheter som følge av innvandring, noe som resulterte i NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit: Langsiktige konsekvenser av høy innvandring. Her ble det spesielt pekt på at arbeidsinnvandringen fører til økt ulikhet på grunn av lave lønninger i gruppen, mens flyktninger og innvandrere fra lavinntektsland er overrepresentert blant arbeidsledige. Utvalgets leder Grete Brochmann sa følgende til Klassekampen da rapporten ble offentliggjort:

Innvandring har blitt en av de viktigste faktorene når det gjelder økende ulikhet i det norske samfunnet.

8. Hvem har egentlig skylda?

Både politikere og forskere er altså stort sett enige om at de økonomiske forskjellene øker i Norge. Derimot er det ikke spesielt stor enighet om hvem som kan klandres for dette. Venstresiden har brukt mye tid i valgkampen på å hekte problemet på den sittende regjeringen. I august sa arbeiderpartileder Jonas Gahr Støre dette til Dagbladet:

Frp/Høyre-regjeringen må ta et stort ansvar for at forskjellene har økt, fordi den ikke har en politikk mot økte forskjeller.

Regjeringen mener ikke overraskende det motsatte, og i en debatt med SVs Kirsti Bergstø på Her og Nå i NRK P1 14. august kom Ketil Solvik-Olsen (Frp) med følgende dom:

Men det som SV kritiserer her [økte forskjeller] må du jo spørre «er dette noe som plutselig nå har skjedd under dagens regjering»? Det er jo ikke det. Dette er en utvikling som også skjedde under rødgrønn regjering, og gjerne i enda større grad da SV satt i regjering enn det som skjer nå.

Så hvem har egentlig skylda? Vi får tak i forskjellsforsker Rolf Aaberge igjen:

Stort sett er det to grunner til at inntektsulikhetene har fortsatt å øke de siste 15 årene. Den ene grunnen er innvandring. Den andre er at de rikeste i Norge har fått mer i inntekt, både på grunn av olja, og på grunn av skattereformer som har gitt lavere skatt.

Aaberge avslutter med å si at det er vanskelig å gi et helt presist anslag på hvor mye inntektsulikhetene har økt de siste 15 årene. Det er derfor ikke mulig å skille mellom regjeringene. Eksempelvis gir store skatteendringer store utslag på statistikken fra år til år:

Endringer i utbytteskatten og selskapsskatten har ført til skattetilpasninger som gjør det vanskelig å gi et presist anslag på hvor mye ulikheten har økt de siste 15 årene og hvilke perioder den har økt mest og minst. Det vil vi først kunne gjøre når vi har fullført et pågående prosjekt i SSB som tar hensyn til at tilbakeholdte overskudd i bedriftene blir behandlet som eiernes inntekter.