Hva er FNs migra­sjons­av­tale?

13. november bestemte den norske regjeringen at Norge skal slutte seg til FNs migrasjonsplattform. Frp tok dissens, mens Høyre og Venstre var for.

Det egentlige navnet er Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM). Den har blitt kalt både en avtale og en pakt, men ifølge FN-sambandet er det altså en migrasjonsplattform. Den omfatter 23 mål, og skal ifølge sambandet lage «et rammeverk for håndtering av migrasjon» ved å samle «prinsipper, rettigheter og forpliktelser som følger av eksisterende folkerett, blant annet menneskerettighetene.»

Hensikten med plattformen og de 23 målene, er at medlemslandene i FN skal ha en felles tilnærming til migrasjon. Forhandlingene har pågått siden 2017, og det er planlagt at plattformen skal vedtas ved akklamasjon på en FN-konferanse i Marokko i desember. Den skal altså ikke signeres.

Facebook-plakat

Flere er usikre på hva FN-plattformen kan bety for Norge, og hvilke konsekvenser vedtaket av den kan få. Omfattende diskusjoner har pågått på sosiale medier, hvor mange mener som Frp, at Norge ikke bør vedta plattformen.

De siste dagene har en plakat med det som tilsynelatende er 12 punkter fra plattformen blitt mye delt på Facebook. Overskriften er «Her er noen eksempler på hva Erna Solberg vil skrive under på»:

Stemmer disse punktene overens med det som faktisk står i plattformen?

Hva er poenget?

Plattformen definerer noen overordnede prinsipper. Her er de viktigste:

• Den er ikke juridisk bindende. Plattformen bygger på frivillige fellesskapsløsninger.
• Landene har suveren rett til å bestemme sin egen migrasjonspolitikk og til å håndtere migrasjon slik de selv vil på eget territorium, innenfor folkerettens rammer.
• Alle parter, stater, organisasjoner, selskaper og migranter har et rettsvern og må respektere gjeldende rett, inkludert menneskerettighetene.
• Barn har sterkere rettigheter. Barnets interesse skal være den viktigste vurderingsfaktoren i alle saker som omhandler barn.

Plattformen bygger ifølge FN på at migrasjon er et internasjonalt fenomen som krever internasjonale løsninger. Dette innebærer både å utnytte fordelene ved migrasjon best mulig, og å håndtere risikoene og problemene migrasjon fører med seg. Plattformen erkjenner at ingen stat kan håndtere migrasjon alene.

Formålet er å legge til rette for trygg, organisert og regulær migrasjon på informert, planlagt og frivillig grunnlag. Det står også at landene har en forpliktelse til å jobbe sammen for å skape grunnlag for trygge og verdige liv i hjemlandene. Målet er at ingen skal tvinges på flukt.

Hva er en migrant?

I plattformen brukes både begrepet «regulær migrant» og «migrant». En regulær migrant må forstås som det motsatte av en irregulær migrant.

Ifølge Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM) finnes det ingen klar og omforent definisjon av irregulære migranter, men de omtales ofte som personer som ikke har de nødvendige papirene eller tillatelsene de trenger for å kunne være i landet de kommer til.

Regulære migranter kan defineres som personer som krysser grenser lovlig, og har lov til oppholde seg i landet de kommer til. Dette kalles «ordnet migrasjon».

Migranter er ikke det samme som flyktninger.

På nettsidene sine har den norske regjeringen skrevet en artikkel om hvordan Norge forstår innholdet i plattformen. Ifølge artikkelen endrer ikke plattformen på migrantbegrepet:

Noen frykter også at «migrant» skulle bli en ny folkerettslig kategori med særskilte rettigheter. Plattformen åpner etter vårt syn ikke for dette.

Før Norge slutter seg til plattformen i Marokko vil regjeringen avgi en såkalt stemmeforklaring til FN der de redegjør for sin forståelse av plattformen. De skriver:

Plattformen tillater landene selv å regulere innvandringen. Selv om plattformen anerkjenner at alle migranter, både de regulære og de irregulære, har grunnleggende rettigheter og at disse må respekteres fullt ut, tillater den landene å forbeholde visse rettigheter og velferdsgoder til de regulære migrantene.

Hva betyr plattformen for Norge?

FN-sambandet har laget en punktvis oppsummering av plattformen. Her påpekes det blant annet at:

• Norge ikke kan pålegges å endre innvandringspolitikken sin, selv om vi vedtar plattformen.
• Plattformen ikke er en juridisk bindende avtale, ikke en internasjonal traktat, konvensjon eller avtale som overstyrer norsk lovgivning.
• Innvandringen til Norge reguleres av norske lover og regler. Dette endres ikke, selv om vi vedtar plattformen.
• Plattformen sier ikke noe om hvor mange flyktninger eller innvandrere Norge skal ta imot.

Forplikter vi oss til noe?

Jusprofessor Maja Janmyr ved Universitetet i Oslo bekrefter at plattformen ikke er bindende, men består av politiske målsetninger som har basis i de eksisterende menneskerettighetene.

– Man kan kanskje si at et slikt dokument er unødvendig med tanke på at mange av punktene allerede finnes i bindende konvensjoner, men målsettingen er altså å samle disse i ett og samme dokument, samtidig som man introduserer noen nye mer progressive punkter.

I plattformen brukes begrepene «vi forplikter oss til» og «vi vil gjennomføre» ved flere anledninger. Janmyr mener plattformen likevel ikke er umiddelbart forpliktende fordi det tydelig er henvist til at avtalen er ikke-bindende i de innledende paragrafene, og at statene har en suveren rett til å bestemme sin egen migrasjonspolitikk.

– Helt siden forhandlingene startet har EU vært tydelige på at dette er et ikke-bindende dokument, skriver hun.

Hun kaller den et «rammeverk for hvordan stater skal samarbeide mot en rekke målsettinger».

– De progressive punktene, som tar den allerede gjeldende retten et steg videre, blir ikke gjennom norsk tilslutning folkerettslig bindende for Norge. Men disse punktene kan med tiden utvikles til sedvanerett om tilstrekkelig mange stater oppfatter seg forpliktet av dette, skriver Janmyr til Faktisk.no.

Omstridt plattform

Janne Haaland Matlary er professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo med fagfelt internasjonal politikk. Hun sier at selv om slike plattformer ikke er juridisk bindende, spiller de potensielt en stor rolle ved å legge føringer for nasjonal politikk.

– FN-plattformen har til hensikt å legge press på land for å føre en pro-migrasjonspolitikk. Migrasjon er et nasjonalt anliggende. Det som ligger i plattformen er en implisitt føring om at man skal ha migrasjon, og at migrasjon er bra, sier Matlary til Faktisk.no.

Hun mener imidlertid at plattformens innflytelse er vesentlig svekket, fordi flere land ikke kommer til å vedta plattformen, og fordi den er kontroversiell.

– Denne typen plattformer kan ha en autoritet, fordi det kan påpekes at man ikke følger retningslinjene. Men når mange land sier nei, svekkes autoriteten enormt. Da kan man si at dette er omstridt. Jeg tror ikke avtalen vil ha en stor praktisk betydning, sier Matlary.

Professor Janmyr er overrasket over at plattformen har blitt så kontroversiell: 

– Ser vi på hva stater sier når de trekker seg fra plattformen, ser vi at de argumenterer for at den tvinger stater til å ta imot migranter, krenker deres suverenitet og er en «pull-faktor» for migrasjon. Men ser vi nærmere på innholdet ser vi at den ikke pålegger stater å ta imot migranter, kanskje til og med tvert imot, siden den fremmer sikker og verdig retur, skriver Janmyr.

Facebook-plakaten

Under tar vi for oss de 12 punktene som presenteres i Facebook-plakaten. De direkte oversettelsene er henter fra den uoffisielle norske oversettelsen.

1. Migrasjonsruter

Første punkt i Facebook-plakaten er «forenkle tilgjengelige og fleksible migrasjonsruter».

Det femte målet i FN-plattformen heter «bedre tilgjengeligheten og fleksibiliteten for regulær migrasjon». Av teksten går det frem at landene forplikter seg til å tilpasse muligheter for regulær migrasjon på en måte som fremmer flyt av arbeidskraft og mulighet til utdanning, oppfyller menneskers rett til å leve et familieliv og svarer på behovene til migranter som er i en sårbar situasjon.

Dette skal gjøres på en måte som «tar sikte på å skaffe flere og mer mangfoldige veier til trygg, velordnet og regulær migrasjon».

Plattformen lister opp en rekke tiltak. Blant annet skal det utvikles systemer for arbeidsflyt, og visumregler skal liberaliseres. Det skal også legges til rette for en utvidelse av mulighetene for akademisk utveksling, for eksempel av studenter og akademisk ansatte.

Det stemmer altså ikke at plattformen inneholder noe punkt om å «forenkle tilgjengelige og fleksible migrasjonsruter». Det er ikke snakk om å forenkle selve rutene, men heller å sørge for at den regulære migrasjonen skjer på en trygg måte. I tillegg legges det blant annet vekt på at migrantene skal komme i arbeid, at familiegjenforening kan skje og at det skal bli enklere å drive utveksling innen akademia.

2. Familiegjenforening

Andre punkt i Facebook-plakaten heter «familiegjenforening skal forenkles».

Retten til et familieliv er blant annet nedfelt i FNs menneskerettskonvensjon, som er noe av det FN-plattformen bygger på. I artikkel 16 står det at «familien er den naturlige og grunnleggende enhet i samfunnet og har krav på samfunnets og statens beskyttelse.»

I det femte målet i FN-plattformen står det at landene skal gi migranter, uavhengig av ferdighetsnivå, mulighet til å søke om familiegjenforening. Dette skal gjøres slik at retten til familieliv og hensynet til barns interesser blir ivaretatt. Det innebærer å gjennomgå og revidere kravene for å kunne søke, som for eksempel krav til inntekt, språkferdigheter, lengden på oppholdet, arbeidstillatelse og tilgang til velferdsordninger.

Vi finner også familiegjenforening nevnt i mål nummer 16. Her står det at landene skal ha som mål å inkludere migrantene i samfunnet, blant annet ved familiegjenforening. Integrering på arbeidsmarkedet, utdanning, fravær av diskriminering og helse er også nevnt.

Plattformen inneholder i tillegg formuleringer som skal sikre enslige mindreårige, blant annet ved å lage egne prosedyrer for gjenforening med familie.

3. Klimaflyktninger

Neste punkt i Facebook-plakaten heter «Utvide migrasjonen slik at også klimaflyktninger mottas».

Klimaflyktning er ikke er rettslig begrep, men brukes om mennesker som forlater hjemlandet på grunn av konsekvenser av klimaendringer. Ordet brukes ikke i FN-plattformen.

Mål nummer to i plattformen handler om å forhindre migrasjon ved å stoppe utviklingen som gjør at folk reiser. Her står det at medlemslandene forplikter seg til å skape forhold som gjør at folk kan leve gode liv i i hjemlandene sine.

Både naturkatastrofer, klimaendringer og miljøødeleggelse nevnes som årsaker til migrasjon. Det er listet opp fem punkter med tiltak mot effekter av blant annet klimaendringer. Her påpekes det blant annet at man må prioritere tiltak lokalt for å dempe migrasjonen.

Klimaendringer er også nevnt i mål nummer fem. Her står det at landene skal

samarbeide om å identifisere, utvikle og styrke løsninger for migranter som tvinges til å forlate sine opprinnelsesland på grunn av langsomme naturkatastrofer, skadevirkningene av klimaendringer, miljøforringelse, herunder forørkning, jordforringelse, tørke og havstigning, herunder ved å utvikle alternativer med relokalisering og visum, i tilfeller der tilpasning i eller retur til opprinnelseslandet ikke er mulig.

Plattformen i seg selv forplikter imidlertid ingen land til å ta imot «klimaflyktninger». Det er fremdeles det enkelte mottakerlandet som avgjør hvem som skal få opphold, uavhengig av plattformen.

4. Informasjon til migrantene

Fjerde punkt i Facebook-plakaten heter «Informativt opplegg på migrantenes egne språk om migrasjonsveier, fordeler og rettigheter».

Informasjon til migranter omfattes av mål tre i FN-plattformen: «Skaffe til veie nøyaktig og rettidig informasjon på alle migrasjonsstadier».

Målet består av tolv tiltak. Her står det blant annet at landene forplikter seg til styrke innsatsen for å gi god informasjon:

Vi forplikter oss til å styrke vår innsats for å skaffe til veie, gjøre tilgjengelig og spre nøyaktig, rettidig og oversiktlig informasjon om migrasjonsrelaterte aspekter for og mellom stater, lokalsamfunn og migranter på alle migrasjonsstadier. Videre forplikter vi oss til å bruke denne informasjonen til å utvikle migrasjonspolitikk som gir en høy grad av forutsigbarhet og visshet for alle berørte aktører.

Dette skal landene oppfylle ved å blant annet lage nettsider med informasjon om landets lover og regler på innvandringsfeltet. Nettsiden kan inneholde informasjon om krav til visum, søknadsprosesser, kostnader, krav som må oppfylles for å få arbeidstillatelse, krav til kvalifikasjoner, studiemuligheter og levekostnader.

I tillegg skal det blant annet etableres informasjonskanaler langs migrasjonsrutene. Det skal gis informasjon om blant annet menneskerettigheter, hjelp og beskyttelse, migrasjonsruter og muligheter for retur. Informasjonen skal gis på et språk migranten forstår.

Ordet «fordeler» er ikke brukt, men det er ellers dekning for påstanden.

5. Overvåking

Neste punkt i Facebook-plakaten sier «avslutte overvåking av de som skal utvises».

Det står ingenting om overvåking og avslutting av overvåking i plattformen. Det er imidlertid en definert målsetting om samarbeid for å organisere trygg og ordnet retur av de som skal returnere til hjemlandet.

Under dette punktet er det beskrevet at landene skal etablere prosedyrer som sikrer individuelle vurderinger og juridisk forutsigbarhet.

Flere steder i plattformen understrekes det at all innhenting og behandling av informasjon skal gjøres på en måte som ivaretar migrantenes personvern.

6. Gratis rettshjelp

I Facebook-plakaten er «gratis rettshjelp» et eget punkt. Juridisk veiledning og bistand nevnes flere ganger i FN-plattformen, men det står ikke generelt at alle migranter skal ha gratis rettshjelp, slik Facebook-plakaten antyder.

Under mål 13, som omhandler fengsling og internering av migranter, står det at det skal gis tilgang til gratis eller rimelig rettshjelp fra en kvalifisert og uavhengig advokat hvis de står i fare for å bli fengslet.

Også et av tiltakene under det syvende målet handler om rettshjelp. Der står det at landene skal sikre migranter tilgang på offentlig og overkommelig juridisk bistand, i rettssaker som angår dem.

Det understrekes også at enslige mindreårige skal sikres tilgang til juridisk hjelp. 

Under punktet om bekjempelse av hatkriminalitet står det et de migrantene som blir offer for slik kriminalitet skal gis medisinsk, juridisk og psykologisk hjelp.

7. Utdannelse av eget helsepersonell

I Facebook-plakatens syvende punkt står det «utdannelse av eget helsepersonell for migranter slik at helsetjenester kan tilbys i forhold til deres kultur».

FN-plattformens 15. mål handler om at migranter skal ha tilgang til grunnleggende tjenester, for eksempel velferdstjenester som helsevesen. 

Det er tiltak «e» i plattformen som er mest relevant for denne påstanden. Der står det at man skal «innarbeide migranters helsebehov i politikk og planverk for helseomsorg på nasjonalt og lokalt plan».

Det innebærer å styrke kapasiteten, tilrettelegge for rimelig og ikke-diskriminerende tilgang, bedre kommunikasjon og opplæring i å forstå brukere fra ulike kulturer.

At helsepersonell får opplæring i å forstå migranter er altså ikke det samme som at det foreslås å utdanne eget helsepersonell.

8. Forbrytelser mot migranter

I det åttende punktet i Facebook-plakaten står det at «Forbrytelser mot migranter skal straffes særskilt».

Plattformens 17. mål handler om å fjerne alle former for diskriminering av migranter, og å støtte opp under en kunnskapsbasert offentlig debatt om tematikken. Særlig ett tiltak er relevant for påstanden. Der står det at landene skal:

vedta, iverksette eller opprettholde lovgivning som straffer hatkriminalitet og grov hatkriminalitet mot migranter, og lære opp politimyndigheter og andre offentlige tjenestemenn i å identifisere, forebygge og reagere på slik kriminalitet og andre voldshandlinger rettet mot migranter, samt tilby medisinsk, juridisk og psykologisk bistand til ofrene.

Det er med andre ord dekning for påstanden. I Norge har vi imidlertid allerede et lovverk som straffer hatkriminalitet særskilt.

9. Starte egne firma

Punkt ni i Facebook-plakaten heter «Spesifikke program som skal gjøre det lettere for migranter å starte egne firma». Denne påstanden stemmer, og er beskrevet under mål 19, tiltak «e»:

Utvikle målrettede støtteprogrammer og finansprodukter som legger til rette for investering og entreprenørskap for migranter og diasporaer, herunder ved å gi administrativ og juridisk støtte til bedriftsetablering, ved å matche startkapital, etablere diasporaobligasjoner og utviklingsfond, investeringsfond for diasporaer, samt organisere egne varemesser.

Mål 19 i FN-plattformen handler om å tilrettelegge for at migranter og utenlandske miljøer for fullt skal kunne bidra til bærekraftig utvikling i alle land. 

10. og 11. Avgifter for pengeoverføringer

Fordi de omhandler samme tematikk, er disse påstandene i det tiende og ellevte punktet i Facebook-plakaten slått sammen her. Punktene sier at avgifter for pengeroverføringer fra migranter til deres hjemland, skal senkes til maksimalt tre prosent, og at avgifter over fem prosent forbys.

Disse påstandene tar tilsynelatende utgangspunkt i plattformens mål 20, tiltak «a». Her står det at man skal «utarbeide et veikart» for å redusere kostnadene ved migranters pengeoverføringer til utlandet til mindre enn tre prosent. Det står også at man innen 2030 skal fjerne overføringstjenester der kostnadene er høyere enn fem prosent.

Teksten i plattformen, og plattformens forutsetninger, viser at begge påstandene er misvisende. Dette gjelder spesielt den siste påstanden om at avgifter over fem prosent forbys. Plattformen er ikke juridisk bindende, og kan slik sett ikke forby noe som helst. Tiltaket innebærer utviklingen av en plan for å redusere overføringskostnadene, men det er ikke det samme som et forbud. 

12. Mediene

I Facebook-plakaten påstas det at plattformen sier at mediene ikke skal kunne rapportere om negative effekter av migrasjon eller migranter.

Ifølge Dagsavisen har regjeringen, ved å vedta plattformen, «sagt ja til å gripe inn i medias dekning av migrasjon». De skriver også at «FNs omstridte migrasjonserklæring ber regjeringen om å påvirke mediene for å 'forme oppfatningen av migrasjon'».

Men hva står egentlig i plattformen om dette?

FN-plattformens 17. mål er å «eliminere alle former for diskriminering og fremme en kunnskapsbasert offentlig samtale for å forme oppfatninger av migrasjon». Her står det blant annet:

Videre forplikter vi oss til å fremme en åpen og kunnskapsbasert offentlig samtale om migrasjon og migranter i partnerskap med alle deler av samfunnet

Den offentlige samtalen skal generere «en mer realistisk, human og konstruktiv oppfatning» av migrasjon og migranter.

Av de sju tiltakene som er beskrevet under dette målet, gjelder bare ett av tiltakene pressen:

fremme uavhengig, saklig og god journalistikk i mediene, også internettbasert informasjon, herunder ved å bevisstgjøre og lære opp medieansatte i migrasjonsrelaterte spørsmål og begreper, investere i standarder for etisk journalistikk og reklame, og stoppe overføring av offentlig finansiering eller materiell støtte til mediekanaler som systematisk fremmer intoleranse, fremmedfrykt, rasisme og andre former for diskriminering av migranter, med full respekt for pressefriheten

At plattformen innebærer at mediene ikke skal kunne rapportere om negative effekter av migrasjon eller migranter, slik det påstås i Facebook-plakaten er altså helt feil.

Dagsavisens tittel blir misvisende. I plattformen står det ikke at myndighetene skal gripe inn i medienes dekning av migrasjon.

Det understrekes også eksplisitt at tiltaket skal iverksettes uten å begrense pressens frihet.