Nei, det har ikke vært tidenes oppbygging av byråkrati i Oslo

I sin tale til landsmøtet snakket Sp-leder Trygve Slagsvold Vedum om «regjeringens nytale». Han hevdet at effektivisering for «dagens regjering» er «å legge ned lokale tjenester rundt omkring i hele landet, og tidenes oppbygging av byråkrati og konsulentbruk i Oslo».

Vedums rådgiver Lars Vangen sender lenker til to artikler i Aftenposten når Faktisk.no ber om dokumentasjon for påstanden om «tidenes oppbygging av byråkrati». Den nyeste artikkelen illustrerer ifølge Sp-lederen utviklingen i byråkrati under den sittende regjeringen. I artikkelen – som ble publisert over seks uker etter at Vedum kom med påstanden – står det:

Det var i fjor totalt 1018 flere ansatte i direktoratene og departementene enn det var i 2013. Det utgjør en vekst på 4,9 prosent, som er større en befolkningsveksten i samme periode. Samtidig har det vært en nedgang i antall sysselsatte i privat sektor.

Støtter seg på Aftenposten

En annen passasje i artikkelen som Vedum har bitt seg merke i er:

Regjeringen påpeker at veksten i antall statlige ansatte skyldes en satsing på helse, politi, utdanning og samferdsel. Men tallene viser at andelen sentrale byråkrater vokser raskere enn de som jobber «på gulvet» under direktoratene: I de såkalte «ytre etatene», som blant annet utgjør politiet, Nav og Statens vegvesen, er veksten på 2,75 prosent.

Vangen sender også lenke til en denne artikkelen i Aftenposten. Artikkelen viser ifølge Vedum at utviklingen i antall byråkrater har skutt fart under denne regjeringen sammenlignet med den forrige. I artikkelen står det:

Av disse er 1539 nye byråkratiårsverk i departementer og direktorater, viser Aftenpostens gjennomgang. Byråkratveksten har eskalert etter at Solberg-regjeringen tiltrådte, til tross for at Regjeringen har programfestet «avbyråkratisering» i sin politiske plattform.

Nav: Upresist bilde

I den siste artikkelen har Aftenposten gjort sine egne utregninger basert på tall fra Forvaltningsdatabasen. I en presisering øverst i saken skriver avisen at Nav mener deler av tallmaterialet gir et upresist bilde av utviklingen i Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Helt nederst i saken står det at Nav mener at den reelle veksten i direktoratet fra 2013 til 2015 har vært på 127 årsverk. Det er 636 færre en Aftenposten legger til grunn i sine utregninger, og burde ifølge avisen selv ha vært opplyst om i den første versjonen av artikkelen.

Tar man hensyn til Navs innvending, var veksten fra 2013 til 2015 på 903 årsverk, og ikke 1539, slik Aftenposten skriver. Det kan dermed virke som om grunnlaget for å skrive at «byråkratveksten har eskalert etter at Solberg-regjeringen tiltrådte» er noe svekket.

Vanskelig å måle

Som det fremgår av Aftenpostens artikler, er det svært vanskelig å måle byråkratvekst siden det ikke finnes en entydig definisjon på hva en byråkrat er. Hvis man setter likhetstegn mellom byråkrat og statsansatt, inkluderer det for eksempel politifolk, jernbaneansatte og undervisningspersonale på universiteter og høyskoler. Disse yrkesgruppene oppfattes ikke nødvendigvis som byråkrater selv om det er statsansatte.

Siden Vedum viser til de to artiklene i Aftenposten, velger vi å legge deres definisjon av byråkrat til grunn for denne faktasjekken og se på utviklingen i antall ansatte i «sentral statsforvaltning».

Sentral statsforvaltning omfatter ifølge Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT) ansatte i departementene og i direktoratenes sentralforvaltning. Ansatte i det Difi kaller direktoratenes «ytre etater» (som høgskoler og universiteter og politidistrikter), er holdt utenfor. Det samme er ansatte i helseforetakene.

Ifølge Difi, som bruker tall fra Statens lønnsstatistikk, var det i 2016 i overkant av 166 600 ansatte i staten. Av disse jobbet cirka 21 800 i «sentral statsforvaltning». Det er utviklingen i denne gruppen ansatte vi skal konsentrere oss om i denne faktasjekken.

Størst vekst under de rødgrønne

Difi har kvalitetssikret tall for perioden 2009-16. Dette er de samme tallene som brukes i den nyeste Aftenposten-artikkelen som Vedum viser til.

Figuren viser at det har vært vekst i antall ansatte i sentral statsforvaltning hvert år med unntak av en liten nedgang fra 2013 til 2014. Det har blitt flere ansatte både i departementene og sentralt i direktoratene, men veksten har vært størst i direktoratene.

Sp satt i regjering sammen med Ap og SV i perioden 2005–13. Siden de kvalitetssikrede tallene til Difi bare går tilbake til 2009, velger vi kun å se på den rødgrønne regjeringens siste periode. Fra 2009 til 2013 økte antall ansatte i den sentrale statsforvaltningen med 16 prosent, ifølge Difis tall.

I 2013 overtok Høyre og Frp regjeringsmakten. Fra 2013 til 2016 gikk antall ansatte i den sentrale statsforvaltningen opp med fem prosent. Veksten var altså langt større under den rødgrønne regjeringen enn den har vært under dagens regjering.

Her har vi sammenlignet fire år med rødgrønn regjering med bare tre år med borgerlig regjering. Ser vi på de tre første årene av Stoltenberg 2-regjeringens andre periode (2009–12), var veksten på 14 prosent. Ser man på de tre siste årene (2010–13), var økningen på 12 prosent.

Altså var veksten langt større under den rødgrønne regjeringen også om man tar hensyn til dette.

1800 flere ansatte

Etter at Aftenposten skrev sin artikkel og denne faktasjekken ble gjort, har Difi fjernet disse tallene fra hjemmesiden sin. Nettredaktør Narve Strand i Difi skriver følgende om årsaken i en e-post til Faktisk.no:

Vi har byttet kilde fra Statens lønnsstatistikk til registerbasert sysselsettingsstatistikk fra SSB på grunn av uklarheter rundt det juridiske knyttet til bruken av Statens lønnsstatistikk. På grunn av ferieavvikling hos oss, har vi ikke mulighet til å gå mer i detalj på hva som er de konkrete forskjellene mellom dataene.

En del tall kan man likevel finne igjen i denne rapporten. Den omfatter imidlertid bare tall fram til og med 2015.

Tallene vi har presentert hittil er ikke justert for omorganiseringer eller flytting av oppgaver. Slike endringer kan føre til at den reelle veksten i antall ansatte ikke er så stor som tallene tyder på.

Uten å ha justert for dette, har den samlede veksten i antall ansatte i sentral statsforvaltning vært på rundt 3100 ansatte fra 2009 til 2015 (korrigeringer gjør at tallet avviker noe i forhold til forrige figur, opplyser Difi). Justert for omorganiseringer og flytting av oppgaver, er veksten på cirka 1800 ansatte.

1,5 prosent vekst årlig

Difi konkluderer med at det har vært en gjennomsnittlig årlig vekst i antall ansatte i den sentrale statsforvaltningen på cirka 1,5 prosent i perioden 2009–15 når tallene er justert for omorganiseringer og flytting av oppgaver. Viktige årsaker til økningen er ifølge denne kartleggingen nye og endrede oppgaver og større arbeidsmengde.

Også når man legger de justerte tallene til grunn, er det lite som tyder på at det har vært «tidenes oppbygging av byråkrati» under denne regjeringen, slik Vedum hevder. Justert årlig vekst i statens sentralforvaltning fordeler seg slik:

Figuren viser at det var større vekst under den rødgrønne regjeringen (2009–13) enn under de to årene med borgerlig regjering som er målt (2013–15). Under de rødgrønne var veksten i snitt på 1,7 prosent, mens den var på 1,2 prosent under den borgerlige regjeringen. Her er det viktig å huske at bare to av årene med borgerlig regjering er med i kartleggingen.

12 milliarder på konsulenter

Faktisk.no faktasjekket først bare den delen av påstanden som handlet om byråkrati. Det reagerte Vedum på, og han skrev følgende i en e-post:

Her har Faktisk.no kun faktasjekket halvparten av mitt utsagn. Hadde de faktasjekket hele utsagnet, ville svaret antagelig blitt et annet. Staten kjøpte konsulenttjenester for 12 milliarder kroner i 2015, og dette er folk som i stor grad blir brukt til å gjøre tilsvarende jobber som egne ansatte i departement, direktorat og annen statlig virksomhet. Her er det med andre ord mye skjult byråkrativekst som ikke kommer frem i faktasjekken.

Vi har derfor også faktasjekket påstanden om «tidenes» vekst i konsulentbruk. Sp-rådgiver Lars Vangen viser til denne artikkelen i Dagens Næringsliv som dokumentasjon for «tidenes oppbygging av konsulentbruk». Artikkelen bygger på en rapport fra Riksrevisjonen om konsulentbruk i staten. Vangen skriver:

Det er god grunn til å anta at de mange reformene som regjeringen har satt i gang er skyld i store deler av konsulentbruken.

Rapporten fra Riksrevisjonen tar i hovedsak for seg statens konsulentbruk i 2015. Ekspedisjonssjef Kjell Bildøy i Avdeling F2 Forvaltningsrevisjon sier følgende til Faktisk.no om hva den viser:

Rapporten viser at staten i 2015 brukte cirka 12 milliarder på kjøp av konsulenttjenester, og at det har økt over tid. Det er en hovedkonklusjon at en vesentlig del av midlene ikke brukes tilstrekkelig målrettet.

Økte utgifter fra 2011 til 2015

En av konklusjonene i rapporten er altså at:

Undersøkelsen kan også tyde på at konsulentutgiftene har økt de siste fem årene.

Hvor mye utgiftene har økt, og om de har økt mer siden regjeringsskiftet i 2013, sier rapporten ingenting om. De statlige virksomhetene svarer slik når Riksrevisjonen spør hvordan utviklingen i konsulentutgifter har vært i perioden 2011–15:

Over halvparten av virksomhetene (54 prosent) svarer at de har hatt en økning i konsulentutgifter fra 2011 til 2015. 28 prosent svarer at utgiftene til konsulenter har vært uendret i denne perioden, mens ni prosent svarer at de har gått ned. En like stor andel sier at de ikke har oversikt over utviklingen.

Selv om undersøkelsen til Riksrevisjonen viser at konsulentutgiftene har økt, dokumenterer den ikke Vedums påstand om at det har vært tidenes økning under denne regjeringen. Det er det to årsaker til:

1. Spørsmålet de statlige virksomhetene har svart på omfatter hele perioden 2011–15. Dermed kan det like gjerne ha vært vekst under den rødgrønne regjeringen (2011–13), som under dagens regjering (2013–15).
2. Vi vet ingenting om hvordan utgiftsveksten har vært under andre regjeringer.

Regjeringen: Ikke gode tall

Statens bruk av konsulenter har også vært kartlagt tidligere, men man kan ikke ut fra disse kartleggingene si noe om veksten under de ulike regjeringene.

Også i 2003–04 undersøkte Riksrevisjonen kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten. Ifølge rapporten oppga de 74 virksomhetene som inngikk i undersøkelsen å ha hatt 2,3 milliarder kroner i utgifter til konsulenttjenester i 2002. Ifølge Kjell Bildøy er ikke dette tallet direkte sammenlignbart med de 12 milliardene Riksrevisjonen kom fram til for 2015.

I 2010 fastslo Difi i en rapport at «bruken av konsulenter i statsforvaltningen øker, spesielt på IT-området». Rapporten viste at det hadde vært flere konsulentkjøp i 2009 enn gjennomsnittet for perioden 2005–08.

I november i fjor sendte Vedum et skriftlig spørsmål til kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner (H) om hvor mye staten bruker på kjøp av konsulenttjenester. Statsråden svarte:

Vi [har] ikke har gode tall for samlede kjøp av konsulenttjenester i staten.

Stabil andel i Oslo

Så over til den geografiske delen av påstanden. Har det vært «tidenes» oppbygging av byråkrati og konsulentbruk i Oslo, slik Vedum hevder?

Forvaltningsdatabasen har tall som viser utviklingen i norsk statsforvaltning helt tilbake til 1947. Basen har blant annet en oversikt over lokalisering av statsansatte tilbake til 1980. Ser man på årene 2005–14, får man følgende oversikt:

Figuren viser alle statsansatte, og ikke bare dem som jobber i sentral statsforvaltning. Den sier heller ingenting om hvor konsulentene staten bruker er lokalisert. Oversikten er likevel det beste tallgrunnlaget vi har funnet for å si noe om sentralisering av statsansatte i Oslo eller ikke.

Se alle årene tilbake til 1980 her.

Tabellen viser at andelen statsansatte lokalisert i Oslo har holdt seg nokså stabil i nesten 40 år. I 2014, som er det første hele året til Solberg-regjeringen, var 29,0 prosent av de statsansatte lokalisert i Oslo.

Andelen var like høy i 2004 og 2006. Høyest var den i 2003 med 29,1 prosent. Det har altså vært en høyere andel statsansatte lokalisert i Oslo tidligere enn det var i 2014, som er det siste tilgjengelige tallet.

Tallene for 2015 og 2016 lå tidligere ute på hjemmesiden til Forvaltningsdatabasen, men har blitt slettet av samme årsak som Difi henviser til.

Oppsummering

Denne faktasjekken kan oppsummeres slik:

• I perioden 2009–13 økte antall ansatte i den sentrale statsforvaltningen med 16 prosent, viser tall fra Difi. I treårsperiodene 2009-12 og 2010-13 var økningen henholdsvis 14 og 12 prosent. Fra 2013 til 2016 var veksten på fem prosent. Utviklingen i «byråkrati» var dermed større under den rødgrønne regjeringen enn under Solberg-regjeringen.
• Konsulentbruken i staten økte i perioden 2011–15, ifølge en undersøkelse Riksrevisjonen har gjort. Undersøkelsen sier ingenting om økningen var større under den borgerlige regjeringen (2013–15) enn i de rødgrønne årene (2011–13). Det er derfor ikke sikkert om konsulentbruken har økt mer under denne regjeringen enn under den forrige, men det er ingen holdepunkter for å si at det har vært tidenes vekst.
• Andelen statsansatte lokalisert i Oslo har holdt seg nokså stabil de siste 40 årene. De to periodene de rødgrønne styrte var den i snitt på 28,5 prosent. Under den borgerlige regjeringen er andelen i snitt 28,9 prosent. Det har altså ikke vært noen stor opphopning av statsansatte i hovedstaden de siste årene.

Tilsvar

Faktisk.no har gitt Trygve Slagsvold Vedum mulighet til kommentere konklusjonen vi har kommet fram til. Etter det har Vedum og hans rådgiver Lars Vangen kommet med flere ekstra momenter, som de ikke framla da de fikk mulighet til å dokumentere påstanden før arbeidet med faktasjekken startet. Heller ikke disse gir dekning for Vedums påstand om «tidenes oppbygging av byråkrati og konsulentbruk».

I en e-post kommer Vedum med følgende tilsvar:

Byråkratiet har vokst med dagens regjering og antall som jobber med administrasjon øker. Noe som er vel så viktig å ta tak i, er at det bare i staten er en konsulentbruk på over 12 milliarder årlig, ifølge en fersk rapport fra Riksrevisjonen. I denne stortingsperioden har regjeringens kommunereform ført til en voldsom konsulentbruk i norske kommuner som kommer i tillegg. Etter vår erfaring har ingen oversikt over hvor kostbart og byråkratidrivende dette arbeidet har vært. Vår hovedkritikk av regjeringen har vært at deres sentralstyrte prosesser har ført til konsulent- og seminarbonanza rundt i norske kommuner, ikke bedre tjenester for folk.

I tilsvaret viser også Vedum til en sak TV 2 publiserte i 2015. Den var ikke en del av dokumentasjonen Sp sendte til Faktisk.no før faktasjekken startet. TV 2-saken legger en annen definisjon av byråkrater til grunn enn Aftenposten-sakene Faktisk.no fikk tilsendt av Sp da vi ba Vedum om dokumentasjon for påstanden. Den tar bare for seg perioden 2008–14, og kan derfor ikke underbygge Vedums påstand om tidenes vekst. Han skriver:

TV 2 har tidligere dokumentert med Kommunaldepartementes egne tall at byråkrativeksten under denne regjeringen har dobbel hastighet fra de rødgrønne på den måten FrP definerte byråkrati når de satt i opposisjon. Denne undersøkelsen viser og at den rødgrønne regjeringen fra 2010-2011 hadde en nedgang i antall byråkrater. Til slutt vil jeg påpeke at regjeringen med Høyre og Frp har økt antall direktorat og tilsyn, vi mener dette burde ha vært redusert. Dette har og bidratt til økt byråkratisering.